נדרשת רפורמה דרסטית בשוק החקלאות העולמי לשימור מים השפירים

מאת ד”ר לאורה בראון

על פי ההערכות בדו”ח החדש של ה-OECD בנושא “רפורמות למדיניות המים בחקלאות”, החקלאות להשקיה מהווה 70% משימוש המים בעולם. הפעילות החקלאית ממשיכה להיות מקור עיקרי לזיהום מי התהום כמו גם פגיעה באיכות המים – השימוש בחומרי דשן וחומרי הדברה מוביל לכך ששאריות נשארות בקרקע, אשר לאחר מכן זורמות למי תהום ומזהמות אותם. בנוסף החקלאות מתמודדת עם הגברת סיכוני המים עקב שינויי האקלים, צמיחת האוכלוסין והגברת הביקוש למים ממגזרים אחרים, החושפים את הדחיפות לפעולה במדיניות במשק המים והחקלאות. האתגר המרכזי למדינות רבות – מים בחקלאות נותרו זמינים במחיר נמוך יותר מאשר מים עבור מגזרים אחרים.

צעדים קטנים אינם מספיקים על מנת להציל את עתודת מים השפירים

שאלה חוזרת ומרכזית בקרב קובעי המדיניות היא כיצד בפועל להכניס רפורמות לטיפול בבעיות איכות כמו גם כמות המים באילוצים פוליטיים וכלכליים קיימים במגזר החקלאי. רפורמות מים נרחבות, כמו אלה שהתרחשו בישראל, מוצגות באופן קבוע על ידי חוקרים וקובעי מדיניות כפתרון אפשרי להימנע מהמחסור והדלדול במים שפירים. עם זאת, המקרה הישראלי ממחיש כמה זמן תהליכי רפורמות אלו יכולים להימשך, ואיזה מסלול מורכב ממשלת ישראל עברה עד שהגיעה להסכמה על רפורמות מרחיקות לכת עבור המגזר החקלאי. על כן, חשוב לשקף את תהליכי הרפורמה בארץ כדי לגרום למדינות נוספות לשקול רפורמות מים התורמות לשימור מים שפירים.

ההתמודדות עם מחסור במים בישראל – היסטוריה ארוכה של רפורמות בחקלאות

ההחלטה החשובה הראשונה אשר קידמה את ניהול המים בחקלאות ובסקטורים אחרים, היא תחילתו של חוק המים משנת 1959, לפיו כל משאבי המים של ישראל הפכו לרכוש ציבורי – כל הפשטה או שימוש במים מחייב היתר. יישום החוק לווה השקעות גדולות בתשתיות המים. מאז, ביצעה ישראל שינויי מדיניות נמשכים בניהול המים לחקלאות, תוך שימת דגש על תמחור המים, אשר היו דרושים נואשות בשל תנאי האקלים הקיצוניים (בצורות) ומחסור במים. הלחצים על מערכת המים התגברו במיוחד עם התפתחותו של המגזר החקלאי מאז שנות ה-60, שנועד להגיב לצמיחת האוכלוסייה בישראל.

תעריפי המים לחקלאות נקבעו בשנת 1991 עם תמחור “בלוק” (block tariffs) המבוסס על שלוש דרגות עולות בכדי לתמרץ חיסכון במים. מחירי ההשקיה הוגדרו על פי צריכת מכסות המים: המים הנמצאים בשימוש עד 50% מהמכסה נגבו בתעריף נמוך, 30% בתעריפים בינוניים ו-20% אחרונים בתעריף גבוה יותר. מערכת תמחור זו פותחה כך שהחקלאים לא ייאלצו לשלם את מלוא עלות אספקת המים, לשימוש מושכל במים, וכדי לדאוג לעלות המים נמוכה לחוות קטנות. מאז שמערכת התמחור זו הוצגה במהלך תקופה של מחסור חמור, המסר היה ברור – ככל שיותר מים נצרכים, המחיר גבוה יותר . בעוד שתעריפים של מים מתוקים גדלו, החלה ישראל מתחילת שנות ה-90 לבצע השקעות מהותיות להשבת מי קולחין שהפכו זמינים במחיר נמוך יותר. כך, מנצלת ישראל את השימוש במים פעמיים: פעם כמים שפירים לבית ולאחר הטיפול במתקן טיהור שפכים כמי קולחין לחקלאות.

מאז הקמתה של רשות המים ב-2007, הגוף הממשלתי החדשני מרכז את הפיקוח על המים בישראל – מגוף לתיאום בין-משרדי הוא הפך לסוכנות ייחודית. הרשות נטלה את האחריות לכל ההיבטים של ניהול המים – כולל הקצאת מכסות המים כמו גם תעריפי המים. בפרט, מאמצים אלו כללו קביעת תמחור החקלאות על ידי הגדלת תעריפים על מנת לגלם את העלויות הריאליות הנדרשות לאספקת שירותי מים שפירים, כולל החלק היחסי של החקלאות במערך ההתפלה. בין השנים 2010-2015, הממשלה העלתה את מחירי המים לחקלאות לצרכני מקורות (כמחצית מהצריכה החקלאית של מים שפירים, היתר בהפקה פרטית) בהתאם להסדר החקלאים שנחתם בשנת 2006, תוך המשך השקעות בביסוס חלופת מי קולחין ממוחזרים במחירים נמוכים תוך צמצום הפער שבין עלות המים הריאלית לתעריף. בשנת 2014, בוטלו שלוש הדרגות לתמחור “בלוק” של מים שפירים.

החל משנת 2017, תיקון 27 לחוק המים משנה את התמחור לשימוש במים שפירים בחקלאות, ודה פקטו יוצר מחירי המים שווים בכל האזורים – כל חקלאי משלם את אותו מחיר למים מושקים, לא משנה האזור או מקור אספקת המים (חברת מקורות או הפקה עצמית). התיקון הונהג כיוון שהפער שנפתח בין תעריף לחקלאי המקבל מים ממקורות (ונושא גם בחלק היחסי של עלות ההתפלה) לבין תעריף אפקטיבי לחקלאי בהפקה עצמית – הפך למשמעותי ביותר- עשרות אחוזים ואף למעלה מכך. כיוון שכלל משאבי המים שייכים לכלל הציבור (ולא רק לחלק ממנו) הוחלט על השוואת תעריפי המים השפירים לכלל הצרכנים החקלאים, באופן שיבטיח כי כל חקלאי נושא גם בחלק היחסי של המערכת הארצית (התפלה, השקעות הון) – דבר שלמעשה מאפשר את צריכתו.

כיצד מדינות OECD מנסות להתמודד עם לחצים על מים השפירים – תהליכי רפורמה אחרונים

דו”ח ה-OECD מתייחס לשינוי מדיניות בחקלאות במדינות ה-OECD, בכל הנוגע לניהול כמות המים כמו גם שיפור איכות המים. שינויים במדיניות זו כוללים כלים  רגולטוריים וכלכליים. הדו”ח מנתח את השינויים המוסדיים והפוליטיים הקשורים לכל אחת הרפורמות ומזהה גורמים שסייעו או הפריעו לאימוץ וליישום הרפורמות. עם זאת, הוא אינו מעריך את הצלחת הרפורמה, אלא מתמקד בתהליך הרפורמה עצמו.

לאחרונה מספר מדינות דנו בשינויים אפשריים במדיניות החקלאות והמים, אך יישום הפתרונות הרצויים בפועל ידרוש לשקול ולבחון מסלולים יעילים לרפורמה. לדוגמה, האיחוד האירופי פתח דיון על מדיניות החקלאות והמים, והוציא סקירה של מדיניות העבר על מנת לזהות פערים ותחומים לשיפור – לדוגמה, באיכות המים כמו גם להוריד רמות החנקן במי התהום.  נכון לאמצע 2017, רשויות המים של ברזיל בוחנות שינויים בתמחור המים בדגש על נושא חקלאות וחממות (בהתייעצות עם ה-OECD). בניו זילנד, הדיון על התקנת תעריפי המים יצר הרבה מתחים פוליטיים בציבור לפני הבחירות הכלליות ב-2017. בשיתוף פעולה עם ה-OECD, המשרד לאיכות הסביבה של קוריאה יזם דיאלוג מים עם בעלי עניין בקרקע ובענף האנרגיה – לדוגמה, פרויקט על מיחזור דשן של בעלי חיים.

יש עדיין דרך ארוכה למדינות על מנת להגיע לקונצנזוס פנימי בנושאים אלו, וכן מדינות רבות רק בתחילת תהליך הרפורמה – תהליך שהחל בישראל לפני 30 שנה. ערן שוסטק, כלכלן בכיר ברשות המים, הצטרף לאחרונה לסדנה משותפת של ה-OECD והבנק העולמי בנושא “שינוי המדיניות לשימוש מים בר-קיימא בחקלאות” בוושינגטון והציג את המודל הישראלי לתמחור מים בחקלאות. בהשוואה לתהליכי רפורמות במדינות ה-OECD שהשתתפו בסדנה, הוא מציין כי בישראל  “הירתמות כלל גורמי הממשלה לנושא, כמו גם הבנה של החקלאים כי בעידן של מים מותפלים מחירי המים לא יכולים להיות מנותקים מעלויות מים אלו- סייעו ביצירת הסדרים שנועדו להוביל לשינוי משמעותי בתעריפי המים. זאת, תוך יצירת מסלול מדורג של מספר שנים לשינויים אלו ויצירת חלופות אפקטיביות למים השפירים (מי קולחין), כמו גם תמיכה ממשלתית בהשקעות להמשך שיפור וייעול המגזר החקלאי – לדוגמא הגדלת שימוש במקורות מים נחותים (מליחים/שיטפונות), או ייעול בשיטות השקייה, דישון וגידול “.

מאפייני מדיניות המסייעים ביצירת רפורמות מוצלחות בחקלאות

הדו”ח של ה- OECD משווה בין שינויי מדיניות בחקלאות ובמים, ומסייע בזיהוי הגורמים העיקריים העשויים לתרום לאימוץ רפורמות עתידיות. יחד עם זאת, הוא מנתח גם את המאזן (trade-offs) בין השפעות הגורמים הללו על מטרת הרפורמה, יישומה, הזמן והעלויות הנדרשות כדי לקדם אותה וגמישות בהתאמות מדיניות בעתיד . לדוגמה, תשלומי “מעבר” (transition payments) לחקלאים (על מנת לפצות על שימוש מופחת במים) יכולים לסייע בהעלאת השאיפה והאפקטיביות של תהליך הרפורמה, אך הם עשויים להיות יקרים ויכולים למנוע התאמות עתידיות במדיניות (שינוי תנאים).

עקרונות בסיסיים לשוק חקלאי בר-קיימא

תחזית ה-OECD למדינות מבהירה כי רפורמות המדיניות נמשכות זמן רב מהצפוי. בהסתמך על הדוגמא הישראלית, למשל – האבולוציה ההדרגתית במערכת תמחור המים מעידה כי המדיניות תמשיך להשתנות, המחירים צפויים להמשיך לעלות לצד הגידול במקורות המים המותפלים עד 2050. עם עליית מחירי המים בפועל ומכסות המים הנמוכות יותר, החקלאים בצפון תומרצו להשתמש בהרבה פחות מים. מאחר שמבנה “הבלוק” לתמחור לא היה אפקטיבי מראשיתו בשנות ה-90, אך לקח תהליך של 20 שנים לשנות אותו, ברור ששינויים הדרגתיים בתמחור במדינות אחרות ב-OECD ייקחו זמן רב להסתגל ולמצוא את האיזון בין שימור מים השפירים לבין שמירת אינטרסים של המגזר החקלאי.

שנות הניסיון שישראל שואפת לאזן את משק המים שלה על מנת לשמור על יציבותה הכלכלית והיעילה, יכולות לסייע למדינות אחרות אשר רק מתחילות את התהליך.למידה מהניסיון הישראלי יכולה בהחלט לסייע ו”לסלול את הדרך” לרפורמה הנדרשת במדינות אחרות. דו”ח ה- OECD מציע שלושה גורמים שצריכים להתקיים ל-“חלון ההזדמנויות” לשינוי מדיניות: (1) גורמים אקסוגניים – בצורת, שיטפונות או זיהום. –(2) בניית “קואליציה של רצון” (a coalition of the willing) על ידי הכללת כל בעלי העניין הרלוונטיים (במיוחד החקלאים) והשקעת זמן נאות לתהליכי הכנת הרפורמות. (3) עיצוב של רפורמות עם מנגנון מעקב וגמישות לשינויים בעתיד (לדוגמה, כאמור מודלים  לפיצוי חקלאים).