India

נדרשות רפורמות בענף החקלאות והמזון של הודו

ה- OECD פרסם בחודש יולי את הסקירה הראשונה של מדיניות חקלאות ומזון בהודו, בשותפות עם המועצה ההודית למחקר על יחסים כלכליים בינ"ל ומשרד המסחר ההודי. הדו"ח עב הכרס מציג - לראשונה עבור הודו - שורה רחבה של אינדיקטורים לתמיכה חקלאית, ובהתבסס על 30 שנות ניסיון של ניתוח מדיניות חקלאית ב- OECD, מבצע ניתוח כמותי ייחודי למידת ההשפעה של תמיכה ממשלתית על חקלאים וצרכנים.

מאת לנה זייגר וירדן קגן

ה- OECD פרסם בחודש יולי את הסקירה הראשונה של מדיניות חקלאות ומזון בהודו, בשותפות עם המועצה ההודית למחקר על יחסים כלכליים בינ"ל ומשרד המסחר ההודי. הדו"ח עב הכרס מציג – לראשונה עבור הודו – שורה רחבה של אינדיקטורים לתמיכה חקלאית, ובהתבסס על 30 שנות ניסיון של ניתוח מדיניות חקלאית ב- OECD, מבצע ניתוח כמותי ייחודי למידת ההשפעה של תמיכה ממשלתית על חקלאים וצרכנים.

בדו"ח נמצא שההתערבות הממשלתית בהודו סיפקה הן תמריצים חיוביים והן שליליים לחקלאות, מעורבות שהביאה לעיתים לדיכוי מחירים שיחס לרמת המחירים בשווקים זרים, לצד סובסידיות לדשנים, מים, אנרגיה ומשאבי אחרים המשמשים את הענף. אופני התערבות אלו "מקזזים" אחד את השני, במידה מסוימת, אך יוצרים למעשה עיוות כפול בשווקים. הדבר מבהיר את הקושי המובנה בניסיון לוודא, בכלים ממשלתיים, רמת הכנסות גבוהה לחקלאים, במקביל לשמירת מחירי מזון נמוכים לצרכנים. הדו"ח גם סוקר את הלחצים שהמדיניות יצרה על משאבים טבעיים כמו מים וקרקע. ה- OECD מציע המלצות מפורטות, שאם ייושמו, יש להן פוטנציאל לשפר רווחת החקלאים, לצמצם נזק סביבתי, להוריד חלק מהלחצים על משאבים מוגבלים, להכין את הענף יותר טוב לשינויי האקלים, לחזק ביטחון מזון לעניים, לשפר תפקוד השוק המקומי ולהציב את הודו בעמדת השתתפות מלאה יותר בשרשרת האספקה הבינ"ל לחקלאות ומזון.

רקע

הודו הינה מדינה בעלת הטרוגניות אדירה מבחינה גאוגרפית, כלכלית, ואתנית. זו הכלכלה השביעית הגדולה בעולם, והמדינה השנייה המאוכלסת ביותר בעולם, אחרי סין, כ- 18% מהאכלוסיה העולמית. צמיחה כלכלית של 7% במהלך חמש השנים האחרונות הופך את הודו לאחת הכלכלות המתפתחות המהירות בעולם. ביולי 2017 בוצעה רפורמה בתחום המיסוי על טובין ושירותים, אשר הביאה לאחידות גדולה יותר בתחום זה בין המדינות (states) בתוך הודו, ובכך הינה בעלת פוטנציאל להגדיל את היעילות ביחס לתפוקה ומעבר של טובין ושירותים בתוך הודו.

המגוון של האזורים החקלאיים ותנאי האקלים בהודו מאפשר טיפוח של מגוון רחב של גידולים ופעילות בעלי חיים שונים. בזמן שתרומת המגזר החקלאי לתוצר המשיכה לרדת בשני העשורים האחרונים מ -29% ב -1990 ל -17.4% ב -2016 – הוא נשאר מגזר משמעותי, המהווה כיום כ -47% מסך כוח העבודה הלאומי בהודו. מאז תחילת שנות התשעים, היצוא החקלאי בהודו גדל בהתמדה. כתוצאה מכך הודו הפכה ממדינה של גירעון במזון ליצואן מרכזי בתחום החקלאות – של מוצרים כגון אורז, בשר ומוצרי בשר, כותנה, עוגות שמן, תמציות ירקות, דגים ומוצרי דגים.

שרשרת האספקה ​​הכפרית-עירונית עברה שינויים משמעותיים בעשור האחרון. ראשית, נפח המוצרים העוברים בשרשרת האספקה שילש עצמו: הוצאות מזון עירוני הינם גבוהים פי שלוש במונחים ריאליים. שנית, דפוסים תזונתיים נעשו מגוונים יותר במהלך אותה תקופה. ראשיתו של השינוי המבני התרחש עקב מעבר לגופים פרטיים מאורגנים, כגון agribusiness, חברות עיבוד או סופרמרקטים. התפתחות הדמוגרפיה, הגדלת העיור, שינויים באורח החיים, העדפות גוברות לפריטים ממותגים, כמו גם מודרניזציה של המגזר הקמעונאי יוצרים ביקוש גובר למזון מעובד.

הרגולציה בהודו אשר נוגעת לחקלאות ומזון, כוללת באופן מסורתי חמש קטגוריות מרכזיות: בקרת מחירים וערוצי שיווק למוצרים חקלאיים, סבסוד מוצרים, אספקת שירותים כלליים לסקטור החקלאי, שוברי מזון לחלקים מסוימים באכלוסיה, רגולציה בתחום הסחר הבינלאומי.  למדינות בהודו יש אחריות חוקתית ביחס לאספקטים רבים בתחום החקלאות, אולם הממשל המרכזי משחק תפקיד חשוב בפיתוח  מדיניות, והוא מספק את המימון להטמעת הרגולציה ברמה המקומית. הממשל המרכזי הוא גם האחראי באופן בלעדי על תחומי מפתח כגון מדיניות סחר בינלאומית. לממשל המרכזי יש מוסדות רבים אשר מעורבים בפיתוח והטמעה של רגולציה בתחום החקלאות והמזון, ולכן יש סיכון לפרגמנטציה, כפל רגולציה, חוסר אחידות וחלוקה לא ברורה של סמכויות.

ה- OECD זיהה מספר אתגרי מפתח

בעיות פריון בסקטור החקלאי: חלקו הגדול של המגזר במועסקים לעומת תרומת הסקטור לתוצר משקף את הקצב האיטי של השינויים המבניים ואת פריון העבודה הנמוך יחסית. ההכנסות בסקטורים חקלאיים הם כרגע פחות משליש מאלה של משקי הבית שאינם חקלאיים. השינוי המבני בהודו לא דמה לזה של כלכלות אסיאתיות אחרות כגון סין או וייטנאם, עם צמיחה מהירה בסקטור השירותים ללא צמיחה חזקה של סקטור הייצור או התעסוקה. הצמיחה בסקטור החקלאות איטית, ולא משליכה על מגזרי עבודה אחרים, בשל רמת ההשכלה הנמוכה של רבים מעובדי המגזר, מה שמקשה עליהם למצוא עבודה מחוץ לחקלאות. כמו כן, המורכבות והקשיחות של חוקי העבודה מקשים על המגזר הפרטי ליצור מקומות עבודה. כתוצאה מכך, הפרודקטיביות של סקטור החקלאות בהודו נשרכת מאחור ביחס לכלכלות האסיתיות. ניתן לראות כי תשואות ממוצעות של יבולים בהודו עדיין נמוכות בהשוואה ליצרנים גדולים אחרים בעולם. לדוגמה, היבולים הנוכחיים של חיטה ואורז הן כ- 3 פעמים נמוכות יותר מהתשואות בעולם, בעוד היבולים של פירות וירקות, כולל מנגו, בננה, בצל או תפוח אדמה – הם בין 2 ל -7 פעמים נמוכים יותר מאשר היבולים הגבוהים ביותר בעולם ביחס למוצרים דומים. לכן, ישנו פוטנציאל עצום שלא נוצל לצמיחה.

בעלות בשטחים חקלאיים: מה שמבדיל את הודו ממדינות אחרות ברמת התפתחות דומה הינה הפרגמנטציה המתמשכת של החזקות. המדיניות לגביי החזקה של קרקע מורכבת מאוד , הן מבחינת רגולציה והן מבחינת מסגרת מוסדית. שוק הקרקעות לא מתפקד באופן יעיל כתוצאה מתיעוד בעייתי, מגבלות דיור, מגבלות תנועה על קונים פוטנציאליים, מחסור בשירותי תיווך, ומחסור בזרימת מידע לגביי הזדמנויות רכישה ומכירה.

שרשראות אספקה ארוכות ומבוזרות: החקלאות ההודית משתלבת יותר ויותר בשווקים העולמיים. סחר במזון אגרו כנתח מהתמ"ג החלקאי היה 5% בשנת 1990, והגיע ל- 16% ב- 2016. אולם, פערים בתשתיות פיזיות ולוגיסטיקה ממשיכים לשבש את רוב שרשראות האספקה בתחום המזון, ומעלות את עלויות העסקה, במיוחד עבור חקלאים קטנים ושוליים. בעוד איכות הכבישים של הודו, רכבות, נמלים, הובלה אווירית ואספקת חשמל טובים יותר מאשר שכנותיה בדרום אסיה, היא מפגרת הרבה מעבר לממוצע של כלכלות מזרח אסיה. מלבד איכות הכבישים ושירותי הובלה, ישנם מסמי גבול בין מדינות ובדיקות אחרות במהלך המעבר הבנגבולי אשר מוסיפים לעיכובים ולאי ודאות בשרשראות אספקה. תשתיות השוק סובלות גם מהשפעות בלתי מכוונות של תקנות השווקים המקומיים למוצרים חקלאיים. כמו כן, קישוריות מוגבלת ותשתית אחסון לקויה מובילות להפסדים חקלאיים בכל הרמות של שרשרת האספקה. זה מסביר בחלקו מדוע הנתח של סקטורים בעלי ערך גבוה בעיבוד מזון הם נמוכים, למשל, פירות וירקות ובשר מהווים פחות מ 5% ו 8% מסך הערך של התפוקה בהתאמה, לעומת דגנים (21%) ושמן זרעים (18%). במקרה של ייצור חלב, רק 22% מהערים והכפרים מקבלים אספקה על ידי רשתות חלוקה מאורגנות, ורק 15% של חלב משווק הוא ארוז.

לחצים על משאבים טבעיים עשויים לפגוע בייצור לטווח הארוך: באזורים רבים יישום לא הולם של דשנים פוגע בקרקע וביבול. כמו כן, הודו ניצבת בפני משבר מים חמור עקב פער הולך וגדל בין אספקת מים וביקוש, כמו גם ניהול ירוד של משאבי מים. סך הביקוש למים צפוי לעלות ב- 32% בשנת 2050 עקב גידול האוכלוסייה, העיור והתיעוש. מחקר שנערך לאחרונה מזהה את הודו, יחד עם סין וארצות הברית, כבעלות סיכון לייצור חקלאי בעתיד בגלל מחסור במים. בנוסף, הודו צפויה לסבול מהשפעות משמעותיות משינויי האקלים, כגון גידול תדירות ועוצמת הבצורת, שיטפונות, ותנאי מזג אוויר קיצוניים. דגנים כגון אורז, חיטה, תירס, כמו גם כותנה קני סוכר וירקות יהיו מושפעים במיוחד. ייצור של מוצרי מזון מן החי ומוצרי חלב יושפעו אף הם.

סיכום והמלצות מדיניות של ה- OECD

במהלך העשורים האחרונים, מדיניות חקלאית של הודו שאפה לביטחון מזון, באמצעות תמיכה בחקלאים מחד, לצד הגנות לצרכנים מאידך, באמצעות דיכוי מחירים מקומיים לרמות נמוכות בהרבה מהמחירים בשווקים זרים. בין השנים 2000 ל- 2016 התקיים, למעשה, מנגנון רגולציה בשוק החקלאות שיצר "תמיכה שלילית" ביצרנים (כמעט חסר תקדים בעולם, למעט ויטנאם ואוקראינה), שיחד עם חוסר יעילות בשרשרת השיווק יצר מצב של "מיסוי" מוסווה על יצרני המזון. לכך נוספה מדיניות סחר מדכאת ייצוא בדמות מגבלות כמותיות על ייצוא, מסים על ייצוא או מחירי מינימום לייצוא. סך התמיכות מוערך כיום בכ- 1.9% מהתמ"ג ההודי.

ההתערבות שממשלת הודו סיפקה, בדמות תמריצים חיוביים ושליליים לחקלאות, יצרה כאמור עיוות בשווקים ובסה"כ מוערך שבשנים 2014-16 הכנסות גולמיות של החקלאים קטנו ב- 6%. הצרכנים משלמים אומנם בממוצע 25% פחות על הסחורות, כתוצאה מהתערבות ממשלתית, אך למרות מאמצי הממשלה, חוסר בטחון תזונתי ותת תזונה ממשיכים להתקיים במדינה, בחלקו בשל מערכת ציבורית להפצת מזון שאינה ממוקדת מספיק, לא יעילה, יקרה ובזבזנית.

ה- OECD ממליץ על שורה ארוכה של צעדים על מנת להקטין את העיוותים בענף החקלאות, להוריד עלותו למשלם המסים ולשפר פריון. ההמלצות נוגעות לרפורמות ברגולציה בשווקים שיאפשרו למגזר הפרטי לשחק תפקיד יותר משמעותי וליצור שווקים תחרותיים. מומלצים גם צעדים בתחום ניהול קרקעות, גישה לאשראי, ניהול משאבי מים ואנרגיה, השקעות במו"פ וחיבוריות דיגיטלית באיזורי כפר. כמו כן, מומלץ להבהיר ולייעל את חלוקת האחריות בין המוסדות השונים בממשלה הפדרלית והמקומית, להוריד מכסים וחסמי יבוא ויצוא, כך שתיווצר סביבת סחר בינ"ל יציבה וצפויה יותר.

 

קישור לפרסום המלא:  https://www.oecd-ilibrary.org/agriculture-and-food/agricultural-policies-in-india_9789264302334-en

 

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *