מה צופן העתיד להסכמי הסחר הבינלאומיים – מורה נבוכים

קיפאונו המתמשך של סבב דוחא ב-14 השנים האחרונות הותיר את מערכת הסחר המולטילטראלית מיושנת ובעלת השפעה מוגבלת למדי לקדם ליברליזציה בשווקים הבינלאומיים. מבחינת מגמות, ניתן לראות ירידה במספר האס”חים (הסכם אזור סחר חופשי), שנחתמו לאחר הקמת ה-WTO ולאחר מכן עליה עם השקת סבב דוחא בשנת 2001. אין מדובר בתהליך חד-מימדי של סיבה ותוצאה עקב קיפאון המשא-ומתן ב-WTO, אלא ניתן להעריך, כי קיימת השפעה הדדית בין שגשוג הערוץ הבילטרלי/אזורי לדשדוש הערוץ המולטילטראלי.

מתוך רצון להכיר טוב יותר את אופי האס”חים ולנסות לזהות מגמות דמיון בין האס”חים ואפשרויות ייצוא המחויבויות מהרמה האזורית לרמה המולטילטראלית, ועדת הסחר של ה-OECD ערכה פרויקט בשם Multilateralising Regionalism) MR), במסגרתו נבחנו מגוון היבטים שונים באס”חים, ראשית בדו”חות פרטניים על נושאים ממוקדים ובסופו של דבר בדו”ח סינתזה, אשר סיכם את כלל הממצאים.

מגמות בהסכמי האס”ח

הסכמי אזור סחר חופשי: השלכות של מציאות משתנה

נכון להיום, כ-250 אס”חים דווחו על-ידי הצדדים ל-WTO והינם בתוקף וכ-30 אס”חים נוספים נמצאים כיום בשלב המשא-ומתן. בממוצע, חברה ב-WTO הינה צד ל-13 אס”חים וחלק מהחברות הינן צד אף ללמעלה מעשרים אס”חים. ישנה הערכה, כי ישנם כ-100 אס”חים נוספים בתוקף, אשר לא דווחו ל-WTO וכן לצד הסכמי הסחר, נחתמו עד היום כ-2,860 הסכמים בילטראליים להגנה על השקעות (BITs). נמצא, כי אם יסוכמו כל האס”חים הנמצאים תחת משא-ומתן כיום, מרבית שרשראות הערך המוסף יהיו מכוסות תחת הסכמי סחר אזוריים. להוציא את יחסי שותפות הסחר ארה”ב-סין וארה”ב-ברזיל, אם יושלמו כלל המשאים ומתנים המתנהלים כיום, כולל “המגה אס”חים”, שהן השותפות הטראנס פסיפית (Trans-Pacific Partnership- TPP) ושותפות הסחר וההשקעות הטרנסאטלנטית (Transatlantic Trade and Investment Partnership- TTIP), לחברות ה-WTO יהיו הסכמי אס”ח עם כמעט כל שותפות הסחר המרכזיות שלהן.

מגמה בולטת של אס”חים עמוקים עם התמקדות בענפי השירותים

בשונה מקודמיו, הגל האחרון של האס”חים התקדם הרבה מעבר לטיפול בחסמי גבול של סחורות. הדור החדש של האס”חים מתמקד הרבה יותר בענפי השירותים, בהשקעות וברפורמות רגולטוריות במטרה להבטיח שווקים תחרותיים יותר. להשוואה, עם הקמת ה-WTO בשנת 1995, רק 4 אס”חים, הכוללים הסדרת ענפי שירותים, דווחו תחת GATS (הסכם סחר בעף השירותים), בעוד שנכון לדצמבר 2014 דווחו כבר 134 אס”חים.

אלו ענפי שירותים נפוצים תחת הסכמים אלו? 44 אס”חים כוללים פרק (או נספח) נפרד על ענף השירותים הפיננסיים ו-36 אס”חים כוללים פרק נפרד על שירותי ICT. מנגד, מעט אס”חים יחסית כוללים הסדרה עמוקה של הרגולציה ושיתוף פעולה בין הצדדים בתחומים של ענפי השירותים המקצועיים, התחבורה, אודיו-ויז’ואל, תרבות, חינוך, תיירות ואנרגיה. מחברי הדו”ח מוצאים, כי קיים קשר הדוק בין הסדרת ענפי השירותים באס”חים לבין הסדרת תחום ההשקעות ומדיניות התחרות, כמו גם תנועת עובדים והון וזאת בשל אופי החסמים המגבילים, שרובם ככולם “מעבר לגבול” ומוטמעים באמצעי רגולציה מקומית. ארה”ב כוללת בלמעלה מ-80% מהאס”חים שלה הוראות על רגולציית שוק העבודה, זאת לעומת כ-15% מההסכמים של האיחוד האירופי. דמיון רב יותר קיים בין ארה”ב לאיחוד האירופי בתחום ההגנה על קניין רוחני באס”חים שלהם (90% מול 70% בהתאמה) והגנה סביבתית (90% מול 65% בהתאמה).

מעבר מתפוצה רחבה של הסכמים בין צדדים בודדים למגה אס”חים

קשה לחזות במדויק את תמונת המצב בתחום האס”חים בשנים הקרובות, אולם עושה רושם שמספר האס”חים העמוקים שיחתמו יצטמצם בד בבד עם התרחבות מספר המדינות, שהן צד להסכמים. ישנה תנועה מהסדרה ייחודית בין שתי מדינות בלבד להסכמים רבי משתתפים בעלי הסדרה אחידה. כך למשל, המשא-ומתן על הסכם האס”ח אסיה-פסיפיק (Free Trade Area of the Asia Pacific- FTAAP) מבקש לחבר בין מספר משאים-ומתנים אזוריים, המתנהלים כיום במקביל: ASEAN+3, ASEAN+6 וה-TPP; השותפות הפסיפית (Alianza del Pacífico) מבקשת לחבר, ליצור הרמוניה ולהעמיק אס”חים קיימים בין מדינות אמריקה הלטינית; באפריקה מתקיים משא-ומתן לאיחוד בין שלושה אס”חים מרכזיים: COMESA, EAC ו-SADC; משא-ומתן נוסף למגה אס”ח מתקיים בין חברות בריה”מ לשעבר להחלפת עשרות אס”חים בין המדינות בהסכם אחד משותף.

דו”ח הסינתזה

דו”ח הסינתזה נבנה על מספר דו”חות ממוקדים “ענפיים”, שנכתבו במסגרת פרויקט MR בעבר וניתחו את אופי ומגמות ההסדרה באס”חים, שנחתמו ונכנסו לתוקף. הסקירה בדו”חות הקודמים ובדו”ח הסינתזה מבקשת לזהות את אפשרות הייצוא של מחויבויות מסוימות לרמה המולטילטראלית או לקדם הרמוניזציה בין צורות ההסדרה באס”חים. עם זאת, הבחינה נעשית מתוך פרספקטיבה צרה וטכנית בעיקרה, המבוססת על הדמיון והתוכן של המחויבויות, כאשר ברור, שהחסם המרכזי לייצוא הוא היעדר ההסכמה הפוליטית לכך. יתרה מכך, אומנם הדו”חות מזהים צורות הסדרה נפוצות, אך אין משתמע מכך, כי המגמה הקיימת היא בהכרח המתאימה ביותר לרמה המולטילטראלית. אין זו בהכרח גם הרמה לשאוף אליה, משום שאם ישנה די תמיכה פוליטית ניתן לעשות מעל ומעבר לרף זה.

הדגש בדו”חות תחת הפרויקט הינו על אמצעים, שקיימת כלפיהם מחויבות ב-WTO, אך עומק המחויבות באס”ח גדול יותר (WTO+) וכן על מחויבויות בתחומים, שכלל אינם מוסדרים כיום ברמה המולטילטראלית (WTO beyond). דו”ח הסינתזה מציע להעריך אס”חים מבחינת סיכויי ייצוא מחויבויות העומק שבהן לרמה המולטילטראלית על-ידי חמש קבוצות שיקולים:

1. ייצוגיות– עד כמה נפוצה המחויבות באס”חים ומהו אופי המדינות שאימצו אותה?
2. הומוגניות– האם ישנו דמיון בין המחויבות בין הסכמים שונים של אותה מדינה ובין מדינות?
3. רמת ההפליה– האם המחויבות יוצרת הפליה בין צדדים לאס”ח לבין מדינות שלישיות ובין ספקים מקומיים לזרים?
4. רמת יכולת האכיפה, הצפיות והשקיפות– האם המחויבויות יוצרות חובות מנדטוריות, שהן בנות אכיפה תחת מנגנון יישוב סכסוכים? האם המחויבויות מגבירות את השקיפות לגבי עיצוב ואכיפת רגולציה?
5. תועלת כלכלית ותנאים של כלכלה פוליטית– מהי התועלת הכלכלית מהמחויבויות ומה תהיה התועלת הכלכלית אם יהפכו למולטילטראליות? מהם התנאים מבחינת פוליטיקה כלכלית, שישפיעו על היכולת לייצא את המחויבות לרמה המולטילטראלית?

דו”ח הסינתזה מסכם, כי מהממצאים שעלו בדו”חות הפרטניים מצטיירת תמונה לפיה האס”חים המודרניים הינם מוכווני שירותים, כללי המקור שבהם ליברליים וחסמי הסחר, בהם ההסכמים עוסקים, קשורים לרגולציה פנימית, שלא ניתן לשנותה לטובת שותפת סחר מסוימת בלבד בקלות. כפועל יוצא מכך, דה-פקטו, המחויבויות מוחלות על בסיס MFN ובהתאם קל יחסית יהיה לייצאן לרמה המולטילטראלית. תחומים בהם קיימות מחויבויות המוחלות על בסיס MFN בדרך כלל: e-commerce, הגנה על קניין רוחני, שחיתות, תחרות, שקיפות, TF והגנת הסביבה. מחויבויות מסוג חסמי גבול בדרך כלל אינן מוחלות על בסיס MFN, בהן נמצאו פערים גבוהים ברמות המכסים כלפי שותפות סחר שאינן צד לאס”ח וזאת במיוחד בתחום החקלאות.