חברות פרטיות מול חברות בבעלות ציבורית: האם אפשר לדבר על תחרות הוגנת?

בשל השפעתו הרבה על הכלכלה המקומית והבינלאומית, ה-OECD פועל במספר מישורים לסייע למדינות להסדיר את פעילות החברות בבעלות ציבורית בצורה מיטבית, הן לשם קידום האינטרסים הפנימיים של המדינה, כגון הבטחת כללי מנהל ציבורי תקין וצדק חלוקתי והן לשם קידום כללי תחרות הוגנת ברמה הבינלאומית.

עם מעורבות גבוהה יותר באמצעות סחר בינלאומי והשקעות זרות, חברות בבעלות ממשלתית (State Owned Enterprises- SOEs), אשר בעבר פעילותן התרכזה בשוק המקומי, מתחרות מול חברות פרטיות בשווקים הבינלאומיים ברמה הולכת וגוברת. בשוק המקומי, נפוץ השימוש של ממשלות בחברות בבעלות ממשלתית לשם טיפול בכשלי שוק ואספקת שירותים ציבוריים, כגון תחבורה ציבורית, חשמל, מים, גז, בנקאות ותקשורת. קיימת מחלוקת לגבי תורת ההסדרה של כללי המשחק בעבור חברות בבעלות ממשלתית. מצד אחד נמצאים המצדדים בכללים ניטראליים מבחינת בעלות ומצד שני, המצדדים בכללים ייעודיים לחברות לפי שאלת בעלותן, אשר מגלמת מטבעה אינטרסים, זכויות וחובות המצריכים הסדרה ייחודית.

בשל השפעתו הרבה על הכלכלה המקומית והבינלאומית, ה-OECD פועל במספר מישורים לסייע למדינות להסדיר את פעילות ה-SOEs בצורה מיטבית, הן לשם קידום האינטרסים הפנימיים של המדינה, כגון הבטחת כללי מנהל ציבורי תקין וצדק חלוקתי והן לשם קידום כללי תחרות הוגנת ברמה הבינלאומית.

הקווים המנחים לממשל תאגידי בחברות בבעלות ממשלתית

הכלי המרכזי של ה-OECD להסדרת SOEs הינו הקווים המנחים לממשל תאגידי של חברות בבעלות ממשלתית (Guidelines on Corporate Governance of SOEs), אשר מבוססים על העקרונות לממשל תאגידי של הארגון וכוללים התייחסות לסוגיות ייחודיות הנובעות מהבעלות הציבורית של החברה. העקרונות לממשל תאגידי פורסמו לראשונה בשנת 1999 והם מיועדים לקובעי מדיניות בממשלות המעוניינים לעדכן ולשפר את הרגולציה המסדירה פעילותן של חברות ציבוריות במדינה. בשנת 2004 העקרונות עודכנו וכשנה לאחר מכך אומצו הקווים המנחים לחברות בבעלות ממשלתית. השנה שני הכלים עוברים עדכון נוסף במקביל, כדי להבטיח תאימות הקווים המנחים לשינויים שייעשו בעקרונות ולהתאימם לעת הנוכחית.

הקווים המנחים בונים על הניסיון העשיר, שנצבר על-ידי המדינות החברות, בתחום הממשל התאגידי של חברות בבעלות ממשלתית ומבקשים להבטיח, כי חברות אלו יגשימו את מטרתן, יהיו יעילות וידווחו בשקיפות על ביצועיהן. הרציונל הוא, כי לממשל התאגידי התקין של ה-SOEs חשיבות מכרעת להבטחת שגשוגן ובשל תפקיד המפתח, שהן משחקות בכלכלה המקומית – גם על ביצועי הכלכלה בכללותה. לקווים המנחים שני חלקים עיקריים: החלק הראשון מחיל שש הנחיות, אשר מורכבות מתתי הנחיות בנושא הממשל התאגידי. החלק השני מחיל הערות על הקווים המנחים אשר אמורות לסייע בפרשנותן.

  1. על המסגרת החוקית והרגולטורית של SOEs להבטיח כללי משחק תקינים בשוק, היכן ש-SOEs מתחרות בחברות פרטיות, בכדי למנוע עיוותים בשוק. על מסגרת זו להיבנות על ולהיות מתואמת בצורה מלאה עם העקרונות לממשל תאגידי של ה-OECD.
  2. על המדינה לפעול כבעלים מיודע ופעיל ולבסס מדיניות ניהולית בהירה ומתואמת, להבטיח שהממשל של SOEs מבוצע בצורה שקופה ובאחריותיות (accountability), ובמידה המתאימה של מקצועיות ואפקטיביות.
  3. על המדינה וה-SOE להכיר בזכויות של כל בעלי המניות בהתאם לעקרונות על ממשל תאגידי, לשם הבטחת היחס ההוגן וגישתם למידע על החברה בצורה שיוויונית.
  4. על מדיניות ההבעלות של המדינה להכיר בצורה מלאה באחריויות ה-SOEs כלפי בעלי עניין ולדרוש דיווח על יחסיהם עם בעלי העניין.
  5. על SOEs לפעול לפי סטנדרט גבוה של שקיפות, בהתאם לעקרונות על ממשל תאגידי.
  6. על דירקטוריון ה-SOEs להיות בעל הסמכות הנדרשת, היכולות והאובייקטיביות לבצע את משימתו לקביעת ההנחיה האסטרטגית ופיקוח על ההנהלה. על חברי הדירקטוריון לפעול בצורה ישרה ולתת דין וחשבון על מעשיהם.

ניטראליות תחרותית

שנת 2009 הייתה שנת השיא של השקעות זרות על-ידי חברות בבעלות ממשלתית מלאה (22% מכלל ההשקעות הזרות), ככל הנראה לאור תוכניות החילוץ של ממשלות לאחר המשבר הכלכלי של 2009. בשנת 2010 הייתה ירידה חדה ומאז יציבות מסוימת ברמות ה-10% מההשקעות הזרות. סין אחראית נכון להיום לכ-50% מההשקעות הזרות על-ידי SOEs. לשם השוואה, בשנת 2005 כמעט ולא נעשו השקעות זרות על-ידי חברות ממשלתיות סיניות ואילו היום 70% מההשקעות הזרות שמקורן בסין נעשות על-ידי SOEs. להערכת כלכלנים ב-OECD, SOEs סיניות ישנו את האסטרטגיות העסקיות שלהן בעתיד כך שיהיו דומות יותר ויותר לאלו של חברות בינלאומיות אחרות, זאת בשל הגעה לשלב בגרות של פעילותן ויציבות ביסוסן בשווקים הבינלאומיים, אך בטווח הקרוב הצפי הוא כי נתח ה-SOEs בשווקים הגלובאליים יגדל. אף שסין הינה המדינה הבולטת ביותר, היא איננה לבד. מתוך 100 החברות הגדולות של מדד פורבס, 22 הן SOEs: 5 הגדולות הינן סיניות, אך הבאות בתור הינן פולקסווגן (Volkswagen), שגרמניה מחזיקת מניות מיעוט בה, גזפרום (Gazprom) הרוסית, פטרובראס (Petrobras) הברזילאית, BNP הצרפתית, ENI האיטלקית, סטטאויל (Statoil) הנורבגית ועוד.

25 ה-SOEs הגדולות בשנת העסקים 2012-13 (במיליארד דולר)

מקור: מדד פורבס 2000 וה-OECD

SOE

מתוך הכרה בנתח פעילותן הרב של SOEs בשווקים הבינלאומיים כיום ומהחשש פן יווצרו עיוותים בכלכלה העולמית במידה ופעילותן תיעשה שלא בתנאי השוק ומתוך יתרונות לא הוגנים מול חברות פרטיות, שרי מדינות ה-OECD הנחו בשנת 2012 את הארגון לבצע עבודה על "ניטראליות תחרותית". ההנחיה, שיצאה מכנס השרים באותה שנה, קראה לארגון לפעול לקיום דיאלוג על מדיניות עם מדינות האם של ה-SOEs הפעילים בשווקים הגלובאליים בנושאי סחר והשקעות ולקידום כללי משחק הוגנים גלובאליים, להיאבק בפרוטקציוניזם ולתמוך בצמיחה ובפיתוח. במרוצת השנתיים האחרונות, נעשתה עבודה רוחבית בארגון בנושא תוך שיתוף פעולה בין אגפי התחרות, הממשל התאגידי, הסחר וההשקעות ב-OECD.

הדו"ח שפורסם השנה וסיכם את ממצאי העבודה שנעשתה עד כה קבע, כי קיימת תועלת גלובאלית בהשקעות זרות שמקורן הן פרטי והן ממשלתי, אולם קיים צורך לשמור על תחרות הוגנת ביניהן כדי להבטיח את קיומן לטווח הארוך. היקף הדו"ח כולל חברות, שלמדינה יש חלק ממשי בהחזקתן ולא רק חברות בהן המדינה הינה בעלת מניות הרוב. הדו"ח אינו כולל חברות פרטיות, בהן המדינה אינה מחזיקה, המשיגות יתרונות לא הוגנים שווי ערך, למשל באמצעות סבסוד ממשלתי. הדו"ח מוצא, כי שגשוג ה-SOEs ברמה הגלובאלית אינו מנת חלקן של כלכלות מתעוררות בלבד, כמו סין, אלא גם בגוש היורו, אשר חלק מהמדינות החברות בו קנו שליטה בחברות כחלק מפעולות החילוץ שנעשו עם פרוץ המשבר הכלכלי.

החשש בבסיס עבודת הארגון בנושא הינו, כי פעילות בינלאומית של SOEs בסיוע מדינתי, שיצור תחרות לא הוגנת, תביא לתופעת כדור שלג, כאשר בתגובה לכך מדינות מארחות של השקעות זרות, להן חברות פרטיות או ציבוריות מתחרות, ישתמשו באמצעים פרוטקציוניסטיים לשם הגבלתן והתוצאה תהיה פגיעה בצמיחה הכלכלית ובפיתוח. גם ברמה הפנימית של מדינת האם של ה-SOEs ישנו מחיר לתמיכה הממשלתית, כאשר היתרון הלא הוגן שניתן לחברה מקדם חוסר יעילות. טובין ושירותים במצב דברים זה לא ייוצרו על-ידי מי שיכול היה לעשות זאת בצורה היעילה ביותר. יש בכך תמריץ שלילי להתייעלות ולחדשנות ומשאבים מוקצים לא בהכרח ליעד הכדאי ביותר. נוסף לשני היבטים אלו, ישנו גם האינטרס של מדינות שלישיות. במקרים מסוימים בהן במדינה המארחת אין חברה מתחרה, אין לאותה מדינה חשש מהעדפת ה-SOEs המתחרה בצורה לא הוגנת. הנפגעות מכך יהיו חברות מתחרות ממדינות שלישיות והפתרון האפשרי הוא הסדרת כללים או הסכמה ברמה המולטילטראלית.

כיצד ניתן להתמודד עם התופעה ברמה הבינלאומית?

ה-OECD מוצאף כי קיימות שלוש דרכים אפשריות. האחת, הינה לקדם אימוץ וולונטרי של כללים לפעילות SOEs בתנאי השוק על-ידי מדינות. ה-OECD, לפיכך, מעוניין להביא להרחבת מספר המדינות, שאימצו את הקווים המנחים לממשל תאגידי של SOEs. בתקופה האחרונה נערכו רפורמות בתחום במספר מדינות, בעיקר בקרב מדינות בעלות הכנסה בינונית באסיה, אשר תאמו את ההנחיות שבקווים המנחים. אף שסין לא הזכירה במפורש את הקווים המנחים, הממשלה הודיעה לאחרונה על תוכנית לרפורמה, במסגרתה ה-SOEs יחשפו ליותר תחרות ויערכו שיפורים בניהולן. הדרך השניה הינה אימוץ סטנדרט בינלאומי בהסכם. האופציה השלישית הינה הסדרת הנושא דרך מנגנונים בהסכמי סחר והשקעות ואכן ישנם דיווחים, כי הנושא עלה במו"מ של מספר הסכמי סחר המתנהלים כעת.

ה-OECD ימשיך לפעול בעתיד הקרוב להגברת הדיאלוג עם מדינות חברות ושאינן חברות לשם קידום אימוץ וולונטארי של סטנדרטים של נייטראליות תחרותית. כך למשל, תהליך התיקון של הקווים המנחים ל-SOEs נעשה תוך דיאלוג ציבורי רחב, בין היתר עם מדינות לא חברות וכן כנסים בנושא נערכו על-ידי ועדת הסחר, ההשקעות ואחרות.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *