הסכם יש, יישום אין – חסכון כלכלי דרך פישוט הליכי סחר

“עשינו זאת!”, הכריז בהתרגשות שר המסחר האינדונזי בכנס שרי ה-WTO שהתקיים בבאלי בדצמבר האחרון והוסיף “השגנו מה שרבים טענו כי לא ניתן לעשות”, לאחר שהושגה הסכמת כל חברות הארגון על הסכם פישוט הליכי הסחר (trade facilitation), ההסכם המולטילטראלי הראשון מזה 19 שנים של מבוי סתום. האומנם?

ה-WTO, כרוניקה של כשלון מו”מ ידוע מראש

ארגון הסחר העולמי (WTO) הוקם בקול תרועה רמה בשנת 1995. כ-120 חברות הסכימו בשעתו פה אחד על חבילה חסרת תקדים של הסכמי סחר מולטילטראליים. עתיד הארגון נראה מזהיר. השנים חלפו, דינמיקת הכלכלה הפוליטית השתנתה ללא היכר עם עלייתן של כלכלות מתעוררות חזקות כגון סין, הודו וברזיל, ומאז הקמתו של ה-WTO ועד היום לא הצליחו כלל חברות הארגון להסכים ולו על הסכם אחד נוסף. ברבות השנים, היעדר היכולת להגיע להסכמות חדשות הפך את הארגון לפחות ופחות רלבנטי משום שחסמי הסחר שינו את טבעם, מחסמי גבול מכסיים לחסמים רגולטוריים פנימיים.

מבין הנושאים, שנדונו בסבב המו”מ הנוכחי בארגון, אשר נפתח בשנת 2001, בלט ההסכם לפישוט הליכי סחר כהסכם שקל יחסית להגיע לגביו להסכמה. מזה מספר שנים שעיקרי ההסכם ונוסחו מוסכמים על כלל החברות בארגון, אולם רק בכנס השרים האחרון הושגה פריצת דרך, אשר כיום טרם ברור האם היא רק למראית עין. ההסכם לפישוט הליכי סחר קובע שורה של אמצעים שמטרתם הגברת ההרמוניזציה והיעילות בפרוצדורות שמפעילות רשויות הגבול והמכסים כלפי ייבוא, ייצוא ושינוע טובין.

בבסיס הקושי להשיג את הסכמת כלל חברות ה-WTO להסכמים חדשים הינו המתח בין צפון לדרום, בין המדינות המפותחות למדינות המתפתחות. זהו מאבק בין מדינות, שבעבר הלא רחוק השתמשו בכוחן והשפעתן לעצב את הכללים הבינלאומיים בתחומים הכלכליים באופן שיטיב עם האינטרסים שלהן, לבין מדינות שדורשות שתיעשה הפליה מתקנת בכללים שתאפשר להן להדביק את פערי הפיתוח. בדינמיקה סבוכה זו של משא-ומתן כולם יוצאים נפסדים משום שבהיעדר הסכמה, התועלת הפוטנציאלית של כל מדינה מהתאמת כללי הסחר לעת הנוכחית, נותרת בלתי ממומשת. ההסכם על פישוט הליכי סחר חריג בהקשר זה, משום שלא זאת בלבד שהוא כולל בתוכו מנגנוני איזון פנימיים בין הדרישות ממדינות מפותחות למדינות מתפתחות, לצד מחויבותן של אלו הראשונות להעניק סיוע טכני לאחרונות ליישם את ההסכם, לו”ז יישום גמיש ועוד, אלא שהוא גם יעיל כלכלית לכולן דרך חיסכון במשאבים לטווח הארוך ופתיחת צווארי בקבוק שתאפשר הורדת מחירי מוצרים מיובאים והפחתת עלויות סחר מן התעשייה המקומית שתעודד את הצמיחה.

עבודת ה-OECD לתמיכה במו”מ המתקיים בג’נבה

נדבך מרכזי במנדט ועדת הסחר של ה-OECD הינו “לתרום מידע אובייקטיבי וניתוח לקידום האג’נדה הקיימת והעתידית של ה-WTO” וכן “לתמוך באופן הולם במשא-ומתן המולטילטראלי”. בהתאם לכך, מזה מספר שנים שהועדה מפתחת אינדיקטורים לפישוט הליכי סחר, שמטרתם לשמש כלי בידי מדינות לנתח את הפרוצדורות שהן מפעילות בגבול כלפי ייבוא וייצוא, לכמת את מחיר אי היעילות ועלות ביצוע שינויים, לזהות אפשרויות פעולה ולהעריך את ההשפעה והפוטנציאל של רפורמה חלקית או כוללת. המסקנה החד משמעית של גוף עבודה זה הינה כי גם ללא הסכם מולטילטראלי, לכל מדינה ובמיוחד לפחות מפותחות בהן הפרוצדורה בגבול מיושנת ומסורבלת יותר בדרך כלל, ישנו אינטרס עצמאי ובולט לבצע רפורמה בתחום.

בעוד שבעבר תהליכי הייצור של טובין נעשו כולם בתוך גבולותיה של מדינה אחת בלבד, בעולם של ימינו שיטת הייצור מבוזרת וכוללת שלבים רבים המתבצעים במדינות שונות. לאור תופעה זו של שרשראות ערך גלובאליות בה טובין חוצה את הגבול פעמים רבות, הן כמוצר ביניים והן כמוצר מוגמר, ברי כי רכיב הגבול בעלויות הסחר כפול ומכופל וישנו הכרח בפרוצדורות נמל ומכס יעילות ומהירות. מחד, תהליכים מסובכים וטפסים מיותרים גורמים לעיכובים ומגבירים עלויות אשר כלכלות, עסקים וצרכנים נושאים בהן בסופו של דבר. מאידך גיסא, מדינה אליה ניתן לייבא בקלות תשומות ביניים וניתן לייצא ממנה בלוח זמנים צפוי ופשוט טובין ושירותים, הינה מדינה אטרקטיבית יותר להשקעה בעיני חברות זרות. הכלי, שפיתחה ועדת הסחר, מאפשר למדינות מתפתחות, שהתקציב בהן דל, לבצע תעדוף לפעולות לשיפור הליכי הסחר, ולמדינות מפותחות להעניק להן סיוע טכני ובניית יכולות מצורה ממוקדת יותר.

במסגרת פרויקט זה, פיתח ה-OECD ששה עשר אינדיקטורים רחבים המתבססים על מידע פומבי של המדינות, אשר אומת על-ידי מספר גופים, על ייבוא, ייצוא ושינוע סחר, כגון:

• מידע זמין (שקיפות)- פרסום מידע רלבנטי, כולל באינטרנט והקמת נקודות קשר לקבלת מידע.
• החלטה מקדמית- הצהרות מקדמיות על ידי הרשות האחראית על שאילתות של סוחרים לגבי סיוון הטובין, מקור, שיטת הערכת ערך הטובין וכו’- אינדיקטור זה בוחן את הכללים והתהליכים החלים על שאילתות אלה.
• ערעור- האפשרות לערער על החלטת הרשות האדמיניסטרטיבית בגבול.
• טפסים- פישוט מסמכים הקשורים בסחר, הרמוניזציה עם סטנדרטים בינלאומיים, קבלת העתקים.
• עיכובים.
• אוטומציה- חילופי מידע אלקטרוני, פרוצדורות גבול אוטומטיות, ביצוע ניהול סיכונים.
• פרוצדורות- פישוט ביקורת הגבול, “אשנב יחיד” (נקודת הגשה אחת לכלל המסמכים), ביקורת לאחר שחרור, מפעילים כלכליים מאושרים.
• מעורבות קהילת הסחר- היוועצות עם סוחרים.
• ממשל וחוסר תלות- מבנה המכסים ותפקודם, מתן דין וחשבון, מדיניות אתית.
• אגרות ותשלומים- שיטות האגרות והתשלומים המוטלים על ייבוא וייצוא.
• שיתוף פעולה פנימי- שיתוף פעולה בין רשויות הגבול במדינה, האצלת סמכויות לרשויות המכס.
• שיתוף פעולה חיצוני- שיתוף פעולה בין הרשויות הגבול והמכס במדינה לבין רשויות מקבילות של מדינות שכנות ושלישיות.

מאגר המידע כולל נכון להיום ניתוח פרטני של 133 מדינות, מתוכן 25 חברות ה-OECD, אשר שייכות למגוון רחב של אזורים גאוגרפיים, רמות הכנסה ושלבי פיתוח. האינדיקטורים, שפיתח הארגון, ממירים את אמצעי הגבול במדינה הנבחנת לנתונים מספריים המוזנים למודל שיווי משקל של סחר המאפשר להעריך את מידת השפעת אמצעי הגבול על הסחר הבילטרלי של המדינה. ניתוח דומה נעשה גם למספר מקבצי מדינות בחלוקה אזורית ושל הכנסה. אף שרמת מהימנות הניתוח של האינדיקטורים משביעת רצון, אותרו קשיים בהתאמתם למאפיינים הייחודיים של מוצרים חקלאיים, כגון חשיבות גבוהה ללוח זמנים מהיר בשל תוחלת חיי מדף קצרה, עלויות תובלה גבוהות יחסית, זמינות מתקני קירור ותיאום בין רשויות העורכות בדיקות סניטריות לתוצרת החקלאית המיובאת. בהתאם לפערים אלו שזוהו, הוחלט כי שלב העבודה הבא בפרויקט יהיה פיתוח אינדיקטורים חדשים ועדכון הקיימים למוצרים חקלאיים.

לאחר החתימה על הסכם ה-TF בכנס שרי ה-WTO בדצמבר האחרון, ערכה מזכירות ועדת הסחר של ה-OECD בחינה לחישוב התועלת מהפחתת עלויות הסחר שיביא יישום ההסכם, בהתבסס על האינדיקטורים ל-TF. בחינה זו מפרטת את התועלות כלפי שלושה סוגי מדינות: נמוכות הכנסה, הכנסה בינונית נמוכה והכנסה בינונית גבוהה, בשני תרחישים שונים: הראשון בו כל המדינות יישמו הן את המחויבויות הקשיחות והן את מחויבויות “מירב המאמצים” לפי המתווה שהושג בהסכם לפישוט הליכי סחר, ותרחיש שני בו המדינות יישמו רק את המחויבויות הקשיחות. הממצאים מראים בתרחיש הראשון הפחתת עלויות סחר בגובה 14.1% לנמוכות הכנסה, 15.1% להכנסה בינונית נמוכה ו-12.9% להכנסה בינונית גבוהה. לפי התרחיש השני צפויה הפחתת עלויות בשיעורים 11.7%, 12.6% ו-12.1% בהתאמה. יש לציין, שבחינה זו אינה ממצה משום שהיא אינה לוקחת בחשבון את המנגנון התלת שלבי ליישום המחויבויות כלפי מדינות מתפתחות. לפי ההסכם, על המדינות המתפתחות להגיש שלוש רשימות של אמצעים עם כניסת ההסכם לתוקף (שנה לאחר מכן ל-LDCs), בחלוקה לאמצעים שייושמו באופן מיידי, אמצעים שנדרש זמן נוסף ליישומם ואמצעים שנדרש סיוע טכני ליישומם. אף על פי כן, התוצאות ברורות ומדברות בעד עצמן.

הקדים לברך על המוגמר

מספר חודשים לאחר ההכרזה ההיסטורית של שר המסחר האינדונזי, שבחים רבים שהורעפו על מנכ”ל ה-WTO, שמונה חודשים ספורים קודם לכן והצליח להביא לפריצת הדרך לאחר שנים של קיפאון ורוחות של אופטימיות שבאו סוף סוף בשערי הארגון בג’נבה, שהנה, סוף סוף מערכת הסחר המולטילטראלית חוזרת להיות רלבנטית, הפתיעה הודו ושפכה מים קרים לצנן את החוגגים. החבילה ההסכמית שנחתמה בבאלי קבעה כי ההסכם לפישוט הליכי סחר מוסכם, אך חתימה סופית עליו תיעשה עד סוף חודש יולי 2014, על מנת לאפשר ביצוע תיקונים אחרונים והתאמות לשוניות טכניות נדרשות. רכיב נוסף בחבילה קבע תקופה בת ארבע שנים להשהיית האיסור על מדינות לסבסד חקלאים מקומיים דרך רכישת תבואה במחירים הגבוהים ממחירי השוק כדי לאגור מזון ולמכור אותו במחירים מופחתים לעניים. נקבע, כי במהלך ארבע השנים יחליטו המדינות על פתרון קבע. בצעד דרמטי הודיעה הודו כי מסרבת לאשר את ההסכם לפישוט הליכי סחר כפי שהוסכם, עד שלא יושג הסכם קבע שיבטל כלפי מדינות מתפתחות את איסור הסבסוד ומאגרי המזון.

פגישה בנושא ההסכם לפישוט הליכי סחר מתוכננת להתקיים ב-WTO בשבוע הבא ב-29/9 ובינתיים מופעל לחץ כבד על הודו להסיר את התנגדותה. הפסימיות חזרה למסדרונות ה-WTO וכעת נשאלת השאלה, אם אפילו על הסכם שכולם מסכימים עליו אי אפשר לחתום, מה יהיה עם הסוגיות הרגישות ומעוררות המחלוקת באמת, כגון חקלאות ושירותים. אף על פי כן, מעבודת ה-OECD ניתן ללמוד, שאומנם ישנו ערך פוטנציאלי רב אם ייחתם לבסוף ההסכם לפישוט הליכי סחר, אך כל מדינה יכולה לנקוט ברפורמה עצמאית בפרוצדורות הגבול והמכס שלה לטובת הכלכלה הפנימית שלה, גם אם בסופו של דבר יתברר שטרם “עשינו זאת”.