ארגז כלים לתחרות

התחרות בריאה למשק. השיח הציבורי בישראל בשנתיים האחרונות העלה את נושא הריכוזיות לתודעה מוגברת, ואכן משרד הכלכלה, ובראשו השר נפתלי בנט, הגדיר לעצמו יעד של מלחמה בריכוזיות. השר בנט התבטא בעבר רבות בנושא.

הדרך לייעל הליכים ולפגוע בריכוזיות היא על ידי הצבת סטנדרטים ברורים לרגולציה מיטבית. כדי לסבר את האוזן, על פי דו”ח הבנק העולמי משנת 2009, 12.0% משווי השוק הישראלי מוחזק בידי פירמידות שליטה (מקום 17 מבין 45 המדינות שנבדקו) ו-23.3% משווי השוק הישראלי מוחזק בידי חברות החזקה (מקום 20 מבין 45 המדינות שנבדקו). מהם הכלים, אם כן, שה-OECD מציע לשיפור התחרות במשק?

נקודת המוצא של המדינות החברות בארגון ה-OECD היא כי תחרות היא כלי בידי הממשלות במטרה לשפר את הכלכלה. היא עשויה להוזיל עלויות, לאפשר הזדמנויות מסחריות, להוזיל שירותים במשק וכו’. יחד עם זאת, על המדינה להשתמש בכוח הרגולטרי שלה כדי למנוע מצב של אי-תחרות.

ארגון ה-OECD פרסם בשנת 2007 “ארגז כלים להערכת השפעותיה של הרגולציה על תחרות” (Competition Assessment Toolkit) וזו במטרה להעניק למדינות כלים כיצד לעשות בה שימוש נכון, ולהסיר חסמים מיותרים. ככלל, המדינות יכולות לעשות שימוש בארגז הכלים באמצעות שלוש דרכים מרכזיות:

1. הערכת רגולציה וחקיקה בשלבי תכנונן.
2. הערכת חקיקה ורגולציה קיימות.
3. פיתוח ובחינה של מדיניות על-ידי גופים ממשלתיים.

הצדקת יצירתו של ארגז כלים כזה נוצרה מתוך הצורך שמציין ה-OECD ברפורמה בכלים הרגולטריים שבהם משתמשת המדינה בעניין התחרות. מנסחי הנייר מציינים מניעים שונים לקיומה של רפורמה כזו. בין השאר מצוין כי השינוי הגלובלי בתחום העברת סחורות ושירותים בין השאר, מחייב רפורמה מקיפה ושינוי עמוק בכלים שישנם לממשלות בעניין זה. בעניין זה נכתב:

“צורות הרגולציה המסורתיות, מסוג ה”פיקוד ובקרה” מעכבות את העברת הסחורות, השירותים, ההשקעות והטכנולוגיה בין אזורים בתוך המדינה, אגב מניעתן של התועלות שמקורן בתחרות ובחדשנות לצרכנים”.

אחד המרכיבים העיקריים של ארגז הכלים הוא “רשימת ביקורת התחרות” שמטרתה שימוש במספר שאלות פשוטות שנועדו להעריך את מידת התחרות ולגלות דברים שעשויים להגביל אותה. אף על פי שממרבית התקנות אין נשקף סיכון לפגיעה של ממש בתחרות, הערכת התחרות מספקת מסגרת אנליטית כנדרש לרגולטורים ולמחוקקים עצמם, לצמצם ככל האפשר, או למנוע בעיות פוטנציאליות בתחום התחרות. “ארגז הכלים” מספק מתודולוגיה כללית לזיהוין של מגבלות מיותרות, ולפיתוח סעיפי מדיניות חלופיים מגבילים פחות, שעדיין ישיגו את יעדי הממשלה.

אחרי שמעריכים את השפעותיהם של כללים שונים הנהוגים במשק על התחרות, מתחדדת היכולת לגבש תובנות נוספות במטרה להבין כיצד עובד השוק, כיצד אנחנו יכולים להפוך אותו שקוף יותר וכו’. ארגז הכלים מנסה לקבוע מסגרת כללית למקבלי ההחלטות במטרה שיבינו טוב יותר מה הם הכללים השונים (חקיקה וכו’) המשפיעים על התחרות.

במה צריך הרגולטור להתמקד?

בשלושה דברים חשובים. הראשון הוא הגדרת היעד. האם היעד הוא להגן על הצרכנים שרמת מודעותם נמוכה? היעד השני הוא פירוק חסמים קיימים. למשל, תקנות כניסה לשוק. הגבלות פרסומיות. התנהגות של חברות ותיקות שלא מאפשרות לחברות חדשות להיכנס וכו’. שלישית, אם הרגולציה המוצעת כוללת הפעלת כללים ותקנות בדבר המחירים בשוק, יש להבין שהדבר עלול להשפיע על פעילותן של החברות מבחינות רבות. הווה אומר, אם חברה מחויבת למכור מוצר מסויים במחיר מסוים, העלאת המחיר או הפחתתו, עשויה להשפיע מאוד על החברה במונחים של גיוס כוח אדם. קיצוץ כוח האדם. עשוי להגדיל את הרווח שלה או להוריד אותו. זה עשוי להגדיל את ההוצאה שלה או להקטינה וכו’.

מה צריך לבדוק כשזה קשור להגבלים המוטלים כעת על התחרות?

1. כיצד ההגבלות מונעות כניסתן של חברות חדשות?
2. מהי ההשפעה על מחירים או ייצור?
3. מהי  ההשפעה על שירותים ומוצרים שונים?
4. מהי  ההשפעה על צמיחת השוק?
5. מהי ההשפעה על חדשנות?
6. כיצד זה משפיע על שווקים נלווים?

כותבי ארגז הכלים מציינים את אוסטרליה כמודל למדינה העושה שימושים בכלים לבחינת התחרות וערכה רפורמה מוצלחת בתחום. אוסטרליה הנהיגה רפורמות רחבות באמצע שנות ה-90, ומאז המשק האוסטרלי מתאפיין בביצועים מרשימים שהפכו אותו לבולט מאוד בקרב המדינות החברות.

אין עוררין על כך שהמערכת הציבורית ניצבת בפני אתגרי מדיניות לא פשוטים בתקופה זו. כיום, כשהנושא תופס מקום משמעותי בסדר היום הציבורי, זה לא יהיה טעות לטעון כי עלינו לשפר משמעותית את תהליך קבלת ההחלטות, את שיתוף הפעולה והתיאום ואת היכולת להיענות לציפיות האזרחים. כעת רק נותר לבחון במה תהיה תרומתו של ארגז הכלים הרגולטורי.