ארגון ה-OECD על השלכות משבר הקורונה ותובנות למדיניות

מאת: לנה זייגר ולאורה בראון

ארגון ה-OECD התגייס למאמץ העולמי למאבק בנגיף הקורונה, באמצעות איסוף וניתוח מידע השוואתי, על מנת לסייע למדינות ללמוד אחת מהשנייה ולטייב את צעדי המדיניות שלהן. מזכ”ל ארגון ה-OECD אף דיבר במונחי  “תכנית מרשל גלובלית” שנדרשת לבנות מחדש את הכלכלות והשווקים העולמיים, וקרא לשיתוף פעולה בין המדינות על מנת להתגבר על משבר חסר התקדים.

בפורטל ייחודי שהוקם בנושא COVID 19 ומרכז את כל תוצרי העבודה, הארגון מספק מידע על צעדים שמדינות נקטו, וכן המלצות והערכות לגבי השלכות המשבר. חומרת המצב ודחיפתו דורשים פעולה קולקטיבית בתחומים כמו: בריאות, חברה ועובדים; עסקים, בעיקר חברות קטנות ובינוניות; מקרו-כלכלי (פיסקלי ומונטרי); סחר בינ”ל, השקעות בינ”ל, חדשנות, חינוך ועוד.

ההשפעות הראשוניות של משבר קורונה על הכלכלה

לצעדי הסגר שחווינו בכל המדינות הייתה השלכה ישירה על הכלכלה העולמית – באמצעות פגיעה הן בצד ההיצע (צמצום ברמת התפוקה של בין חמישית לרבע בכלכלות רבות) והן בצד הביקוש (הוצאות הצרכנים עלולות לצנוח כשליש). פגיעה נוספת היא עקיפה – באמצעות שיבושים בשרשראות ערך גלובלי.

ה-OECD מעריך ירידה של כ-2 נקודות האחוז בצמיחת תמ”ג לכל חודש הסגר, כלומר ירידה בתמ”ג העולמי לשנת 2020 בין 15% ל- 25%.

שינויים בסדר גודל כזה עולים בהרבה על מה שהעולם חווה במהלך המשבר הפיננסי העולמי בשנים 2008-09. ההשלכות על צמיחת התמ”ג השנתיות יהיו תלויות בגורמים רבים, כולל גודל ומשך זמן הפנדמיה, היקף הירידה בביקוש למוצרים ולשירותים והמהירות שבה מיושמת תמיכה פיסקלית ומוניטרית משמעותית.

יש לציין שהמשבר לא יהיה קצר טווח – ניתן לצפות לגלים חדשים של הנגיף במשך שנה וחצי הקרובות (עד שיהיה חיסון או עד השגת “חיסון עדר”) – האסטרטגיות של המדינות בתגובה לגלים אלו תשפיע כמובן על תחזית כלכלית.

הענפים שהכי מושפעים מאמצעי הסגר, עם ירידות בתפוקה לעיתים בין 50-100%, הם תחבורה ותיירות, שירותים שדורשים מגע ישיר עם הצרכן (כמו מספרות), קמעונאות, שירותי הסעדה ופנאי, עבודות בנייה לא חיונית וחלק מענפי הייצור (בפרט תחומי אלקטרוניקה, רכב וציוד תחבורה) – לרוב בגלל קשיים להשיג חומרי גלם ממדינות אחרות.

יש גם הבדלים בולטים בין מדינות במגזרים מסוימים. לדוגמה, בעוד שסגירת ייצור התחבורה חשובה יחסית בגרמניה, ירידת הפעילות במגזר התיירות חשובה יחסית באיטליה. מדינות שבהן חשובה התיירות עשויות להיות מושפעות באופן חמור יותר מהמגבלות בנסיעות שצפויות להימשך תקופה ארוכה ואף עד להמצאות החיסון.

בצד ההזדמנויות שהמשבר יוצר, יש לציין את השירותים הדיגיטליים דווקא ירוויחו (טלקום, מחשוב, בידור דיגיטלי ושירותים מקצועיים, וקמעונאות דיגיטלית למוצרים מסוימים).

דרך נוספת להעריך את ההשפעות הפוטנציאליות של המשבר היא להסתכל על הוצאות צרכניות, שבהן הפגיעה הראשונית יכולה להגיע עד 30% בכלכלות מתקדמות. במיוחד מדובר בבתי מלון, מסעדות, חנויות לביגוד והנעלה, וכל עסק שדורש מגע ישיר עם הצרכנים.

תגובות מדיניות – המלצות ה-OECD לפי תחומים

סחר בינלאומי

הסחר העולמי ל- 2020 עלול להישחק בשיעור שבין 12% ל- 32%, בין היתר בשל עלויות הסחר העולות (עקב שיבושים בתחבורה, לוגיסטיקה ובשרשראות ערך גלובליות) לצד מגבלות על ייצוא שחלק מהמדינות נוקטות עבור מוצרים נבחרים. במידה ומגבלות ועיוותים בסחר יימשכו מעבר למה שהכרחי לבלום את הפנדמיה בטווח המיידי – הפגיעה בסחר תהיה גבוהה יותר. המוצרים שתלויים ביותר בשרשראות ערך גלובליות, כמו אלקטרוניקה ואוטומוטיב – יפגעו הכי הרבה, וכך גם המדינות אשר משולבות יותר בשרשרת הייצור הגלובלית.

בתקופת משבר הבריאות הגלובלי, סחר בינ”ל  הכרחי על מנת להציל חיים ופרנסה, וה- OECD קורא לשת”פ בינ”ל על מנת לוודא שהסחר ממשיך לזרום, ובפרט למוצרים הכרחיים כמו מוצרים רפואיים ומזון. בנוסף, הארגון קורא לעצב את חבילות הסיוע הממשלתיות באופן מושכל, מוגבל בזמן, ממוקד ושקוף, על מנת לתמוך בשיקום כלכלי בר קיימא ולמנוע עיוותים בשווקים הגלובליים, בטווח הארוך.

ה-OECD גם מדגיש את חשיבות פישוט הליכים במכס ודיגיטציה מרבית שלהם, על מנת להקל על תהליכי היבוא והיצוא, להאיץ תהליכים ולהקל הן על הסוחרים והן על הרשויות בגבול. צעדים אלו משמעותיים במיוחד לחברות קטנות ובינוניות, שנפגעו הכי קשה מהמשבר.

שווקים פיננסיים והשקעות

משבר הקורונה הגלובלי והשלכותיו הכלכליות יצרו מצב של אי וודאות מתמשכת ושנאת סיכון גבוהה שלא נראתה מאז המשבר הפיננסי העולמי. מעבר לירידות והוולטיליות הגבוהה שנצפתה בשווקים הפיננסיים, במדינות רבות העסקים עוד טרם המשבר היו ברמות חוב גבוהות במיוחד (היקף אג”ח תאגידי לא פיננסי כיום הינו כפליים מהרמה שהייתה במשבר של 2008) ולפיכך העסקים פגיעים כעת בתנאי השוק המדרדרים. מחנק האשראי ישליך לא רק על פעילות נוכחית של עסקים אלא על השקעות עתידיות לשנים ארוכות קדימה.

ה-OECD מציין את השחיקה המטרידה באיכות האשראי במערכת הבנקאית, וטוען שטיפול בנזילות המערכת הפיננסית טווח הקצר אינו מספק ונדרשים צעדי מדיניות מקיפים לאתגרים של חדלות פhרעון הצפויים בעקבות הפנדמיה.

ה-OECD מציע שורה של המלצות לתמיכה בנזילות ע”י הבנקים המרכזיים ולתמיכה פיסקלית בעסקים. בין היתר, הארגון מציע לתמוך באמצעות שילוב של ערבויות הון, חוב ואשראי לעסקים מושפעים (לדוגמה, באמצעות בנקים וסוכנויות הלוואות לעסקים קטנים ובינוניים), תמיכה בשיפור תזרים המזומנים לטווח הקצר (למשל דחיה בהגשות מיסים ותמיכה בהוצאות תפעול). ה-OECD גם מציע צעדי רגולציה בשווקים שיכולים לסייע להתמודד עם אתגרי הנזילות.

השקעות זרות (FDI) צפויות לרדת משמעותית כתוצאה מהמשבר

גם בתרחיש האופטימי ביותר (שבו הכלכלה מתחילה להתאושש במהירות במחצית השנייה של 2020), תזרימי ה-FDI בשנת 2020 צפויים לרדת ביותר מ-30% בהשוואה לשנת 2019. ירידה זו מאיצה את הירידה העקבית של זרמי ה-FDI שנצפו בחמש השנים האחרונות.

משבר הקורונה משפיע הרבה יותר על מגזרים מסוימים מאשר על אחרים, ותזרימי ה-FDI ישקפו זאת. ענף המידע והתקשורת עשוי לראות עלייה ברווחים, בעוד שענפי הייצור ו-primary sectors יראו ירידות גדולות ברווחים.

זרמי השקעות פורטפוליו בשווקים מתעוררים

השקעות פורטפוליו הגיבו עוד לפני פגיעה ברורה הפנדמיה בכלכלה העולמית. ההערכה היא כי 94.9 מיליארד דולר נמשכו משווקים מתעוררים מאמצע ינואר ועד לתחילת אפריל 2020 (גרף 3). כתוצאה מהמגיפה וירידת מחירי הנפט, שערי החליפין של שווקים מתעוררים מרכזיים (כולל ברזיל, מקסיקו, רוסיה, ודרום אפריקה) ירדו באופן משמעותי (גרף 4).

שיקולים למדיניות השקעות

• Trade-offs במדיניות בשווקים מתעוררים: מדינות שמתמודדות עם משיכה פתאומית של השקעות פורטפוליו חייבות להעריך את ה-trade-offs במדיניות לטווח הקצר על מנת להימנע משיבוש דרמטי וממושך בשוק הפיננסי, תיאום בינלאומי יכול לסייע כאן.
• בחינה או מניעת רכישה של נכסים רגישים: המדיניות צריכה להגן על אינטרסים חיוניים של בטחון לאומי תוך איזון עם שימור על פתיחות להשקעות זרות. מספר מדינות (ביניהן אוסטרליה, איטליה וספרד) התאימו את כלי המדיניות שלהן באופן זמני, כך שהם מאפשרים למנוע רכישה של נכסים רגישים שנחשפים, בגלל שיבושים במחירים או משבר כלכלי בשל הפנדמיה, או נכסים שהם חיוניים כרגע לאספקת מוצרי בריאות. ה- OECD מדגיש שמנגנונים כמו סינון השקעות זרות, צריכים להיות בנויים על עקרונות השקיפות, אי אפליה, מידתיות ומתן דין וחשבון. בנוסף, מספר ממשלות שוקלות לקחת בעלות ציבורית על נכסים רגישים, במיוחד בחברות תעופה (לדוגמה, Alitalia). כאשר צעדים מעין אלו ננקטים, הממשלות צריכות להימנע מהצלת חברות לא יעילות, על מנת להימנע מעיוותי שוק שיפגעו, בסופו של דבר, בסיכויי ההתאוששות של המשק.
• משבר ה-COVID-19 כמבחן להסכמי השקעות: האמצעים שננקטו על-ידי ממשלות להתמודדות עם המגיפה משפיעים על חברות ומשקיעים: סגירת מתקנים לא חיוניים, בידוד של עובדים, הגבלות היצוא החדשות וסגירות הגבולות, חיוב של חברות לייצר ציוד רפואי חיוני, ועוד. כיום יש בערך 3000 הסכמים דו-לאומיים להגנה על השקעות, שאוסרים על אפליה והפקעה ללא פיצויים, תחת תנאים וסייגים שונים. ההתנסויות של המשבר עשויות לעצב כיצד ממשלות יראו בעתיד הוראות או פרשנויות מרכזיות בהסכמי השקעות, בהקשר ל”מרחב המדיניות” שלהן לרגולציה.
• פוטנציאל ההתאוששות מהמשבר תלוי בשרשרות הערך הגלובליות (GVCs): האספקה של סחורות ושירותים התומכים במאבק במגיפת הקורונה צריכה להיות בעדיפות המידית עבור קובעי מדיניות סחר והשקעות. תרופות, ציוד רפואי כמו גם אספקת שירותי הבריאות תלויים יותר ויותר בשרשראות ערך גלובליות והשקעות בינלאומיות (גרף 5). אמצעים מגבילים להתמודדות עם המשבר צריכים להיות ממוקדים, מידתיים, שקופים וזמניים. שרשראות אספקה גלובליות הם חיוניות מעבר לתגובה המיידית לפנדמיה ויש לבחון כיצד לחזק אותן לטווח הארוך, בהתחשב בחולשות, צווארי בקבוק והתלות ההדדית שנתגלו במשבר.

• אחראיות תאגידית כחלק ממדיניות עסקית וממשלתית במהלך משבר ה-COVID-19 ואחריו: משבר COVID-19 חשף נקודות תורפה משמעותיות בפעילות של חברות ושרשראות האספקה, ​​הקשורות לתנאי עבודה, מוכנות לאסון וממשל תאגידי. ה- OECD קורא לממשלות והמגזר הפרטי, הן במהלך המשבר והן בעת השיקום והתנהלות עם חבילות הסיוע הפיסקלי, לחזק את התחום של התנהלות עסקית נאותה, תוך שימוש בסטנדרטים וכלים בינ”ל כולל אלו שפותחו ב- OECD.

תגובות חירום למשבר – מדיניות מס

הפעילות הכלכלית פחתה בצורה חדה בהרבה מדינות ה-OECD. לקובעי מדיניות המס, העדיפות המיידית היא לתמוך במשקי בית ולשפר את הנזילות לעסקים בכדי לשמור על יכולתם לייצר על מנת לשמור על כושר הייצור של כלכלות. ממשלות יכולות לשקול מגוון של מדיניות מיסוי וניהול מסים, למשל:

• לספק באופן זמני תשלומי רווחה נדיבים יותר ותמיכה בהכנסה, כולל הטבות הניתנות דרך מערכת המס, לאזרחים פרטיים ולעובדים (כולל אלה שבדרך כלל אינם זכאים לתשלומים כאלה).
• ויתור או דחיית דמי ביטוח סוציאלי של מעסיקים ועצמאים, כמו גם כל המיסים הקשורים לשכר ובפרט עבור מגזרים שנפגעו במיוחד בשל הסגר או ההשלכות הכלכליות שלו
• תמריצי מס לעובדים בתחומי הבריאות ולמגזרים אחרים שקשורים למצב חירום במגזר הבריאות. על מנת לתגמל עובדים על שעות עבודה נוספות ובתנאי סיכון, ממשלות יכולות לפטור באופן חלקי הכנסות ממיסוי הכנסה אישי ודמי ביטוח לאומי (למשל הכנסה משעות נוספות). בנוסף, ממשלות יכולות לתמרץ עובדים שכבר יצאו לפנסיה לחזור לכוח העבודה במהלך המשבר.
• דחיית תשלומי מע”מ או מכס עבור פריטים מיובאים (למשל מזון, תרופות, מוצרי הון).
• פישוט נהלים לתביעת פטור ממע”מ על חובות בעיתיים.
• התאמה של תשלומי המס המקדמים הנדרשים, תוך התחשבות בהשפעת המשבר הצפויה על מחזור העסקים (במקום להשתמש במכירות או ברווחים של השנה שעברה כפרוקסי).
• דחיית או וויתור מסים לעסקים עבור בסיס המס שלא משתנה עם מחזור הכלכלי, למשל בגין נכסים עסקיים או מחזור עסקי.

ההכנה להתאוששות כלכלית באמצעות מדיניות מיסוי: בעוד שהמוקד המיידי הוא בשמירה על נזילות ומתן הבטחת הכנסה, ממשלות צריכות להתכונן מבעוד מועד כיצד משיגים את האיזון בין תכניות תמיכה פיסקלית במשק לבין קונסולידציה פיסקלית, בעת היציאה מהפנדמיה.

כלי מדיניות לסייע לעסקים קטנים ובינוניים  (SME)

הטבלה מטה מספקת סקירה מקדימה כיצד מדינות מגיבות למשבר קורונה על מנת לסייע ל-SME ולטפח חוסן ב-SME. בהתחשב  בקצב המהיר של התפתחויות בעקבות המשבר, אין זו סקירה מקיפה של מדיניות ל-SME, ובמקרים מסוימים הטבלה כוללת מידע על מדיניות שהוכרזה לציבור אך עדיין בשלבי יישום.

מדיניות התעסוקה ומדיניות חברתית

משבר ה-COVID-19 מאתגר אנשים, משקי בית וחברות בדרכים חסרות תקדים. השיבוש של שרשרות האספקה ואמצעי ההכלה מגבילים אינטראקציות כלכליות וחברתיות, ומעמידים בסכנה מקומות עבודה והפרנסה. ה-OECD מציע אפשרויות מדיניות, תוך התמקדות בתמיכה באוכלוסיות החברה שהן פגיעות ביותר מהמשבר:

• הפחתת חשיפת העובדים לנגיף COVID-19 במקום העבודה: התאמת רגולציה על מנת לאפשר עבודה מרחוק, סיוע פיננסי ולא פיננסי לעסקים קטנים ובינוניים (SME) על מנת לסייע להם לפתח במהירות יכולת עבודה מרחוק ושגרות יעילות לעבודה, ל שיתוף פעולה עם חברות טכנולוגיה כדי לספק ל-SME ולעצמאים גישה חופשית ומהירה לכלים דיגיטליים, גיבוש הנחיות להפחתת חשיפת העובדים לסיכון במקומות העבודה (שבהם לא ניתן לבצע עבודה מבית).
• הבטחת הכנסה לעובדים חולים ולמשפחותיהם: הרחבה של כיסוי חופשת המחלה בתשלום לעובדים שאינם עובדים סטנדרטיים (חלקיות משרה ועצמאיים), הארכת התקופה של חופשת מחלה בתשלום, הקלות בדרישות הדיווח עבור חופשת מחלה (למשל, ויתור על הצורך באישור מרופא).
• תמיכה בעובדים בבידוד שאינם יכולים לעבוד מהבית: הכרה בבידוד כמזכה בחופשת מחלה בתשלום ופיצוי מתאים למעסיקים, הבטחה של חופשת מחלה בתשלום לעובדים זמניים / חלקיות משרה.
• תמיכה בעובדים ובמשפחותיהם: מסגרות ציבוריות לטיפול בילדים של עובדים בשירותים חיוניים (כגון שירותי בריאות, שירותים ציבוריים ושירותי חירום), תמיכה כספית / רגולטורית על מנת לאפשר להורים לקחת חופשה בתשלום לצורך טיפול בילדים, התאמת דרישות בהקשר לשעות העבודה מרחוק לעובדים בעלי  ילדים.
• סיוע בהבטחת משרות והכנסות: הצגת התכניות לאפשר עבודה בהיקף מופחת ללא אובדן הכנסה, פישוט גישה למידע מקוון למעסיקים, הכשרה מקוונת לעובדים במהלך המשבר, והקלה על גיוס מהיר של עובדים שמחליפים עובדים חולים בתפקידי ליבה.
• הגנה על עובדים שאיבדו את מקום עבודתם או הכנסות מהעסקה עצמית: להרחיב גישה לדמי אבטלה עבור עצמאיים, לפשט גישה להטבות עבור משפחות בעלות הכנסה נמוכה, וסיוע לעובדים מעוטי יכולת על ידי השעיית פינוי דירה ודחיית תשלומי משכנתא.
• תמיכה כלכלית לחברות שנפגעו מהמשבר: דחייה של תשלומי מס וביטוח לאומי, כליםפיננסיים לתמיכה זמנית בנזילות של חברות.

תיירות

המגיפה היא משבר חסר תקדים לכלכלת התיירות. הערכה ראשונית של ה-OECD על השפעת COVID-19 מצביעה על ירידה של 45% במגזר התיירות הבינלאומית בשנת 2020. זה עשוי לעלות ל-70% אם ההתאוששות תתעכב עד ספטמבר 2020. גם התיירות המקומית מושפעת מאוד מאמצעי הסגר, עם זאת צפויה בה התאוששות מהירה יותר לאחר הסרתם. תיירות היא חלק משמעותי מכלכלות רבות ותורמת באופן ישיר, בממוצע, 4.4% מהתמ”ג ו-6.9% מהתעסוקה במדינות ה- OECD. ההלם העצום במגזר התיירות כתוצאה מנגיף הקורונה ישפיע לפיכך משמעותית על הכלכלה, ובמיוחד במדינות, ערים ואזורים בהם המגזר תומך בעבודות ועסקים רבים.

ממשלות נוקטות אמצעי מדיניות להפחתת ההשפעות הכלכליות ומעניקות חבילות תמיכה להתאוששות כלכלית של המשק, ופועלות לכך שגם ענף התיירות יוכל ליהנות מכך..

ממשלות רבות מציעות אמצעים ספציפיים לתיירות כדי להתמודד עם ההשפעות המידיות על המגזר, אך יש עוד מה לשפר לקידום התאוששות הענף ובדרך מתואמת יותר.

ה- OECD סוקר שלוש קטגוריות עיקריות של צעדי מדיניות שננקטו:

• ההגנה על אנשים: הגנה על תיירים (למשל מידע, סיוע בחזרה למולדת, הגנת הצרכן) ועל עובדים במגזר התיירות (למשל תמיכה בהכנסה)
• הבטחת הישרדות העסקית: לאורך שרשרת האספקה ​​לתיירות, ובמיוחד תמיכה בחברות קטנות ובינוניות, כולל באמצעות תמיכה בתזרים מזומנים.
• הקמת מנגנוני תיאום: כולל כוחות משימה ואמצעי תיאום לתמיכה בהתאוששות המגזר (למשל באמצעות דיאלוג עם המגזר הפרטי, אספקת נתונים בזמן, תגובות מדיניות מתואמות לטווח הקצר והארוך).

מעבר לתגובות המיידיות הדרושות, קובעי המדיניות יצטרכו ללמוד מהלקחים של משבר ה-COVID-19, לשפר את האסטרטגיות בניהול משברים, לחזק את מנגנוני התיאום ולהכין את  הענף לזעזועים עתידיים. יש לשקול השפעות ארוכות טווח של המשבר בהקשר של המהפכה הדיגיטלית ושינוי אקלים והשינוי המבני שזה ידרוש, על מנת לבנות כלכלת תיירות חזקה וברת קיימא יותר.