בעוד סוגיית יהלומי הדמים זכתה לתהודה עולמית רחבת היקף, המאבק במינרלי הקונפליקט מוכר פחות, על אף שהאחרונים בעלי נוכחות יומיומית בחיינו. שתי יוזמות חדשות: חקיקה אמריקאית המחייבת חברות לחשוף את מקור המינרלים שלהן וכלי משפטי וולונטארי בחסות ה-OECD ובעלי עניין נוספים מבקשות לייבש את תעשיית מינרלי הקונפליקט. אם מתוך אחריות תאגידית חברתית ואם מתוך לחץ מצד חברות אמריקאיות, חברות ישראליות שהן חלק משרשרת האספקה של המינרלים צפויות לקחת ביוזמות אלו חלק.
עשירה במרבצי מחצבים בעלי פוטנציאל כלכלי עצום, הרפובליקה הדמוקרטית של קונגו יכולה הייתה להפוך למדינה משגשגת המתרגמת את רווחי ענף הכרייה להאצת הפיתוח ושיפור רווחת תושביה. למרבה הצער וכמו בהרבה פעמים אחרות ביבשת, הברכה הפכה לקללה והרווחים מהפקת המינרלים משמשים בידי מספר מליציות מקומיות להזנת המאבקים המזויינים הפנימיים ולשפיכות דמים, תוך הפרות זכויות אדם בשרשרת הפקת המינרלים.
מינרלי הקונפליקט הינם מינרלים שנכרו באזורים נגועי סכסוך ואזורים בסיכון גבוה אשר מאופיינים בקיומו של סכסוך מזוין בעל אופי מקומי או בינלאומי, אלימות רחבת היקף או סיכונים אחרים לשלומם של בני-אדם, מצבים של אי יציבות פוליטית ודיכוי וקריסת התשתית האזרחית.
באופן המובהק ביותר מכוונת ההגדרה לחול על המצב במזרח קונגו, בפרובינציות אוריאנטל ודרום וצפון קיבו, בהן לשלטון המרכזי במדינה כמעט ואין שליטה. באזור פועלות מליציות של גולים יריבים מרואנדה, ה-M23 הטוטסית הנתמכת על-ידי ממשלת רואנדה, כוחות ההוטו הדמוקרטיים לשחרור רואנדה והמליציות החמושות מאי מאי. באזורים אלו נכרות מספר עפרות שלאחר תהליך זיקוק מפיקים מהן את המינרלים בדיל, טונגסטן, טנטלום וזהב (ראו תיבה 1). העלייה העצומה בעשור האחרון בביקוש ובמחיר מינרלים אלו במגוון תעשיות, בהן תעשיית האלקטרוניקה והתכשיטים, הביאה לנטישת ענפי תעסוקה אחרים במזרח קונגו לטובת הכרייה, זאת לצד החרפת מאבקי השליטה במכרות בין המליציות המקומיות, קונגו והמדינות השכנות. בין יתר הפרות זכויות האדם והמשפט הבינלאומי הקשורות במאבקים אלו ניתן למנות העסקת ילדים במכרות (40% מהכורים הם ילדים לפי הערכות), זיהום מקורות מים, כרייה בתנאים מסוכנים, עבודה בכפיה, שימוש בילדים לוחמים, אונס וביזה על-ידי המליציות ועוד.
*לחץ לגודל מלא*
הנחיות ה-OECD והחקיקה האמריקאית
שתי יוזמות עיקריות שנולדו מן הרצון לנתק את צינורות ההזנה המממנים את המליציות והמשך שפיכות הדמים והפרת זכויות האדם באזור מחד ועידוד כריית המינרלים הלגיטימית שתשמש לפיתוח האזור מאידך, הן הנחיות בדיקת הנאותות של ה-OECD לשרשרת אספקה אחראית של מינרלים מאזורים נגועי סכסוך ואזורים בסיכון גבוה וחוק Dodd Frank האמריקאי.
הנחיות ה-OECD אומצו במסגרת כנס השרים של הארגון במאי 2011, בסיומו של תהליך היוועצות בין בעלי עניין בתחום הכוללים מלבד מדינות ה-OECD את מדינות אזור האגמים הגדולים באפריקה, ארגוני חברה אזרחית, חברות פרטיות הממוקמות לכל אורך שרשרת האספקה של המינרלים וארגוני תעשיה בינלאומיים ומקומיים.
ההנחיות פתוחות לאימוץ וולונטרי על-ידי חברות, הנדרשות לנקוט באמצעים סבירים, תוך מאמצים בתום-לב לביצוע בדיקת נאותות. הן מבהירות לחברות כיצד הן יכולות לזהות ולנהל סיכונים בהתחשב במיקומן בשרשרת האספקה, החל משלב הכרייה, עובד ליצואנים מקומיים ומפעלי זיקוק המינרלים וכלה ביצרנים הסופיים במורד השרשרת. מטרתן הינה לסייע לחברות לכבד זכויות אדם ואת הדין הבינלאומי ההומניטרי, להימנע מתרומה לעיבוי הסכסוך ולפתח שרשרת אספקה שקופה ומעורבות משותפת ברת קיימא בסקטור המינרלים. כמו-כן, ההנחיות יכולות לשמש בסיס לחקיקה של מדינות לקביעת דרישות בדיקת נאותות מחייבות לתאגידים המעורבים בשרשרת האספקה של המינרלים.
ההנחיות קובעות מסגרת בת חמישה שלבים לבדיקת נאותות מבוססת סיכונים:
1. הקמת מערכות ניהול חזקות בחברה;
2. זיהוי והערכת סיכונים בשרשרת האספקה;
3. תכנון ויישום אסטרטגיה במטרה להגיב לסיכונים שזוהו;
4. ביצוע של בדיקת נאותות בלתי תלויה על-ידי גוף חיצוני בנקודות שזוהו כבעייתיות בשרשרת האספקה;
5. דיווח על בדיקת הנאותות בשרשרת האספקה.
על בסיס ההנחיות הכלליות פותחו שתי תוספות המהוות חלק מהכלי, אחת על בדיל, טונגסטן וטנטלום, אשר אומצה מלכתחילה עם ההנחיות הכלליות והשניה על זהב, אשר אומצה רק ביולי 2012. שתי התוספות פורטות את ההנחיות להוראות מדויקות יותר, לפי אופיין השונה של שרשראות האספקה של המינרלים, עם דגשים בהתאם למיקומה של החברה במעלה או במורד שרשרת האספקה. בחודש שעבר הסתיים פרויקט הפיילוט ליישום התוספת על בדיל, טונגסטן וטנטלום שארך כשנה ופרויקט פיילוט דומה על זהב יחל בקרוב.
בארה”ב נכנס לתוקפו חוק Dodd Frank ביולי 2010, העוסק ברפורמה בשוק ההון ובהגנת הצרכן. סעיף 1502 לחוק קובע חובת גילוי על חברות ציבוריות לפיה בדיווחיהן לרשות לניירות ערך עליהן לציין האם הן מייצרות מוצרים המכילים קולטן (המקור ממנו מפיקים טַנְטָלוּם), קסיטריט (המקור לבדיל) וולפרמיט (המקור לטוּנְגְּסְטֶן) וזהב שמקורם ב-DRC או במדינות שכנות. מחלקת המדינה של ארה”ב אימצה את הנחיות ה-OECD וקראה לחברות להסתמך על הנחיות אלו ביצירתן תהליכי בדיקת נאותות. כמו-כן המליצה מחלקת המדינה לחברות זרות שהן חלק משרשרת האספקה יפתחו אף הן מסגרות בדיקת נאותות המבוססות על הנחיות ה-OECD, כדי להתמודד עם דרישות לקוחותיהן האמריקאים הכפופים ל-Dodd Frank.
הרשות לניירות ערך (SEC) בארה”ב פרסמה בחודש אוגוסט 2012 את התקנות ליישום החוק, אשר מפרטות את המידע שצריך להיכלל בדו”חות השנתיים של החברות, ובפרט באילו אמצעים נקטה החברה לביצוע בדיקת הנאותות על מקורות חומרי הגלם ואיתור שרשרת האספקה שלהן. לפי התקנות, על החברות לבצע בדיקת נאותות בהתאם למסגרת מקומית או בינלאומית מוכרת (בשלב זה הנחיות ה-OECD הן המסגרת המוכרת היחידה).שימוש במינרלי קונפליקט אינו בלתי חוקי עבור החברות האמריקאיות, אולם חברות שלא יספקו מידע או יגישו את הדוחות הנדרשים חשופות לסנקציות הרשות לניירות ערך בארה”ב, הכוללות עונשים פליליים ואזרחיים. על החברות להגיש את דוחותיהן הראשונים עד מאי 2014, לתיאור בדיקת הנאותות שביצעו בשנת 2013. מספר ארגוני תעשיה עתרו כנגד התקנות וביקשו, בין היתר, דחיה במועד הגשת הדו”חות הראשונים וטענו כי הערכת השפעת התקנות על חברות קטנות שנעשתה הינה שגויה וחלקים נרחבים מהתקנות הינם שרירותיים. הדיון בעתירה מתנהל בשלב זה בהליך מזורז. ביקורת נוספת על התקנות והחוק היא שעל המדווחים שהם צורכים מינרלים מקונגו והמדינות השכנות מוטלת חובת ביצוע ביקורת חיצונית, לכן במקום לנקות את שרשרת האספקה מהאזור, הן מהוות תמריץ שלילי להמשיך לצרוך מינרלים מהאזור כלל. ההערכה היא שהתקנות ישפיעו באופן ישיר על 13,000 חברות ציבוריות בארה”ב. המשמעות היא שאף ש-Dodd Frank מחייב חברות אמריקאיות בלבד, דה פקטו חברות זרות רבות ובהן ישראליות יחויבו בו אף הן משום שקשריהן העסקיים עם החברות האמריקאיות יהיו תלויים בכך.
הצלחה מסויגת
שנה וחצי לאחר אימוצן של ההנחיות וחובת הדיווח הראשונה הקרבה בהתאם ל-Dodd Frank, ניכרת השפעה על המצב בשטח, אך ההצלחה הינה מסויגת בלבד. אימוץ התוספת על זהב אך לאחרונה, זמן רב לאחר השקת תהליך יישום התוספת על בדיל, טונגסטן וטנטלום, זאת לצד קלות ההברחה של זהב והרווח הגבוה ממכירת כמויות קטנות ממנו, הביאו את המליציות למקד את מאמציהם בכריית זהב. לשם המחשה, מזוודה קטנה יכולה להכיל זהב בשווי 700,000$; מזוודה זו שוות ערך ל-233 טון בדיל. לפי הערכות, זהב בשווי של כ-600 מיליון דולר מיוצא מידי שנה מקונגו, כאשר חלק ניכר מרווחים אלו מגיע לידי המליציות באזור. הזהב המוברח מקונגו מגיע בדרך כלל לאוגנדה, בורונדי וטנזניה, ומשם לפי ההערכות עובר לסוחרים בדובאי, הן בשל היותה מרכז סחר עולמי לזהב (אחראית לרבע מהסחר העולמי בזהב) והן בשל היעדר הפיקוח הממשלתי על זהב בתחומה. המדינות הגובלות בקונגו מרוצות מהברחת הזהב (ומינרלים אחרים) לתחומן, כך גם הן נהנות מנתח נאה מהרווחים בגבייתן מכסי ייצוא.
במסגרת פרויקט הפיילוט ליישום התוספת על בדיל, טונגסטן וטנטלום שהסתיים לאחרונה הושגו הישגים חשובים, אך המלאכה עוד לא תמה. מנגנונים של ארגוני תעשייה ומדינות האזור לאישור מכרות פותחו כדי לסייע למפעלי זיקוק להבטיח את “ניקיון” שרשראות האספקה שלהם; פותחה יוזמה לאריזה ותיוג של מינרלים “נקיים” על-ידי ארגון תעשיה הפועל בשטח; זוהו פרקטיקות פעולה על-ידי חברות וארגוני תעשיה, הן ממעלה זרם שרשרת האספקה והן ממורד הזרם, לביצוע בדיקת נאותות, בין היתר ליצירת קשר וקבלת מידע מספקים. עם זאת, זוהו מספר פערים שיש להתמודד עימם. כך למשל, דו”ח של האו”ם מצא כי ממשלת רואנדה, המעניקה חסות ל-M23, סייעה להברחת מינרלים מקונגו לתחומה ועשתה שימוש במנגנון האריזה והתיוג ל”הלבנתם” כמינרלים שנכרו בתחומה. קושי מרכזי נוסף שזוהה הוא שבעוד שחברות מערביות רבות ממורד הזרם מודעות למצב ועושות מאמצים לרכוש מינרלים “נקיים”, חברות רבות אחרות (בעיקר מהמזרח הרחוק) ממשיכות לרכוש מינרלי קונפליקט – מצב שאינו מדרבן את מפעלי הזיקוק ו/או ההתכה להשקיע מאמצים בניקוי שרשרת האספקה שלהם.
ואשר להשלכה הישירה על התעשיה הישראלית, מנהלת תחום OECD במינהל סחר חוץ בתמ”ת מסבירה: “החיבור לתעשייה הישראלית הוא למעשה כפול: ראשית, מדובר בנושא שעלול לעלות לתעשיינים במשאבים ניכרים במונחי זמן ניהול ואף כספיים. כל תעשיין הפועל בשווקים הבינלאומיים, יידרש להשקיע זמן וכסף בבדיקה במורד שרשרת האספקה, האם יש שימוש במינרלים המדוברים והאם מקורם של אלו באזורי סכסוך. כל חברה ישראלית המייצרת רכיבים, למשל, עבור חברות הנסחרות בארה”ב, תידרש לדווח על כל שרשרת האספקה (ממנה ומטה), עניין שידרוש את החברה הישראלית לפנות לספקים ולבקש מהם לדווח בשמם ובשם ספקיהם וכן הלאה. מדובר בשרשרת שיכולה להגיע ל- 8 חוליות בין יצרנית המוצר הסופי ועד למכרה המפיק את המינרל. חברות ישראליות, הרוכשות לעיתים מספקי ענק באסיה, למשל, עשויות לסבול מקושי בהשגת שיתוף הפעולה הנדרש מאותם ספקים”
לפרטים נוספים/צור קשר
עו”ד אבישי עזריאל: Avishai.Azriel@israeltrade.gov.il
